“冰上絲綢之路”多邊合作:機遇、挑戰與發展路徑

太平洋學報 | 作者: 姜胤安 | 時間: 2019-09-09 | 責編: 吳劭杰
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【摘  要】“冰上絲綢之路”作為“一帶一路”的重要組成部分,在當下雙邊框架內受到局限,有必要進一步發展多邊合作。“冰上絲綢之路”沿途及周邊國家政治、經濟的需求,加之朝鮮半島局勢轉圜,有可能為“冰上絲綢之路”多邊合作創造良好機遇。與此同時,政治互信的欠缺、制度法律的沖突以及部分國家的敵視,使得多邊合作荊棘密布。未來可以通過深化“一帶一路”機制的參與,促進“冰上絲綢之路”與現有北極治理機制以及沿途國家戰略對接,擴大域外國家參與度,以推動“冰上絲綢之路”建設進入多邊合作的新階段。

【關鍵詞】“冰上絲綢之路”;“一帶一路”;北極治理

 

2018年1月發布的《中國的北極政策》白皮書中正式提出共建“冰上絲綢之路”,[1]作為“一帶一路”倡議的重要組成部分,“冰上絲綢之路”為北極治理提出了“中國方案”。現階段對于“冰上絲綢之路”的建設研究主要以中俄雙邊共建為主,尚未進入多邊合作。通過對“冰上絲綢之路”多邊合作的研究,有助于拓展“冰上絲綢之路”的合作規模,將“冰上絲綢之路”的建設推向多邊合作的新階段。

“冰上絲綢之路”是指利用北極航道連接中國與歐洲的互聯互通合作機制。北極航道通常包括北方海航道、中央航道以及西北航道,其中由于中央航道以及西北航道主要位于西半球加拿大海域附近一側,航程長且沿途港口條件不理想,因此當前“冰上絲綢之路”的規劃主要集中于俄羅斯北方海航道一側。“冰上絲綢之路”通過利用北冰洋航道,可以大幅縮短中歐之間的航行運輸時間,此外,沿線地區能源、礦藏豐富,具有廣闊的開發前景,有利于促進北冰洋沿岸發展。

“冰上絲綢之路”最早由俄羅斯方面提出[2],后經中俄兩國協商,由中國政府正式發布。2017年5月26日,中國外交部長王毅在莫斯科同俄羅斯外長拉夫羅夫(Серге?й Ви?кторович Лавро?в)會談后共見記者時表示,“中方歡迎并支持俄方提出的‘冰上絲綢之路’倡議,愿同俄方及其他各方一道,共同開發北極航線”。[3]同年11月,習近平主席在會見俄羅斯總理梅德韋杰夫(Дмитрий Анатольевич Медведев)時表示,“要做好‘一帶一路’建設同歐亞經濟聯盟對接,努力推動濱海國際運輸走廊等項目落地,共同開展北極航道開發和利用合作,打造‘冰上絲綢之路’。”[4]2018年1月,中國政府正式發布《中國的北極政策》白皮書,明確提出:“中國愿依托北極航道的開發利用,與各方共建‘冰上絲綢之路’。”[5]

國內學界對于“冰上絲綢之路”已有較多研究,主要集中于三個方面:

其一,結合中國參與北極治理的政策理念對“冰上絲綢之路”機制進行分析與梳理。程曉梳理了“冰上絲綢之路”的內在邏輯[6],張木進等[7]學者進行了“冰上絲綢之路”的可行性分析等研究。這類研究[8]聚焦于“冰上絲綢之路”本身,重在探討“冰上絲綢之路”的合理性、重要性,側重結構分析而不是政策研究。

其二,在中俄雙邊合作視角下對“冰上絲綢之路”開展的政策研究,主要集中在中俄雙邊共建層面。其中有代表性的包括趙隆、王志民等學者通過對“冰上絲綢之路”中俄合作面臨挑戰、機遇的分析以及推動路徑的展望[9],古爾巴諾娃?娜塔麗婭對中國“冰上絲綢之路”與俄羅斯北方海航道建設戰略對接前景的展望[10]等。這類研究[11]依托現有的俄羅斯北方海航道建設為主,為“冰上絲綢之路”下的中俄雙邊合作指明了發展方向;但是這類研究集中于中俄雙邊合作對于“冰上絲綢之路”的作用,未強調多邊參與是“冰上絲綢之路”的必然要求,由此導致相關研究往往存在“重中俄”“重雙邊”而“輕多邊”的情況。此外,此類研究主要關注當下較為成熟的“北方海航道”的建設,較少分析“一帶一路”與“冰上絲綢之路”的關系,因此也容易存在“重北方海航道”而輕“一帶一路”的問題。

其三,聚焦“冰上絲綢之路”中相關具體領域的研究,包括能源安全、貿易、以及區域開發與合作等等,例如張婷婷等學者關注沿線港口建設[12],孫凱等學者以“冰上絲綢之路”已建成的最主要的能源合作項目亞馬爾LNG為重點的案例研究[13]。此類研究[14]重點在于相關領域在“冰上絲綢之路”倡議下如何進一步深化,而非“冰上絲綢之路”本身的機制建設與發展路徑。

除此之外,還有學者關注“冰上絲綢之路”建設中的國際因素[15],十分具有現實意義。但總的來說,現有政策研究局限于中俄合作對于“冰上絲綢之路”建設的作用以及“冰上絲綢之路”倡議下相關具體領域的研究,缺乏對“冰上絲綢之路”多邊合作的探究與展望。但是,“冰上絲綢之路”的核心在于通過北極航道在中歐之間建立第三條經貿互通的“藍色經濟通道”,中國與歐洲作為起點與終點,決定了這一倡議必然不能局限在中俄雙邊合作,而是需要中、俄、北歐及沿線國家的共同參與,這就要求對“冰上絲綢之路”多邊合作的機遇、挑戰以及深化路徑進行研究與探討,以助力“冰上絲綢之路”進一步深化發展。

一、當前“冰上絲綢之路”建設局限

當下“冰上絲綢之路”的建設主要是以俄羅斯北方海航道建設為基礎,以能源合作為主要領域的雙邊共建模式,已取得初步進展,但從長遠看,這一模式也存在一定局限:

1.1  中俄兩國經貿往來不足以支撐“冰上絲綢之路”

“冰上絲綢之路”作為舉世矚目的國際多邊合作,需要相關參與方能夠形成穩定、有利的經貿合作,維持穩定的經貿往來。中國如今已是全球第二大經濟體,2018年國內生產總值(GDP)達到13.6萬億美元,相比之下,俄羅斯GDP大約維持在1.6萬億美元左右,[16]僅有中國的九分之一左右,從體量上來講,俄羅斯無法獨立作為與中國對等的經濟體完全覆蓋“冰上絲綢之路”的貿易需求。

而從中俄兩國經濟結構來看,“冰上絲綢之路”也不可能僅局限在中俄雙邊層面。當下中俄“冰上絲綢之路”合作的主要領域為能源建設,亞馬爾液化天然氣(LNG)項目是其代表。2018年7月19日第一艘亞馬爾LNG油輪運抵中國,[17]亞馬爾LNG項目也于2018年11月21日全面建成投產。[18]該項目的建成,為“冰上絲綢之路”的建設開啟了良好的開端。但這種能源合作從方向上看,是單向的,更多是中俄通過北極合作來由俄羅斯為中國滿足能源需求。除此之外,俄羅斯北極地區不具備足夠的工業生產力以及貿易能力來維持“冰上絲綢之路”穩定的貿易與運輸,俄羅斯北極地區的年GDP總量不如中國遼寧省一省,其主要產業仍然以資源、礦物的開采和出口為支柱,且因人口稀少導致嚴重缺乏勞動力以及消費市場。因此,“冰上絲綢之路”如果僅局限在雙邊層面,則無法形成對等的貿易合作,最終甚至有可能淪為中俄單向的能源輸送。

1.2  俄羅斯心態復雜

俄羅斯對“冰上絲綢之路”的態度有矛盾之處:一方面,俄羅斯囿于資金能力有限,對其西伯利亞地區和北方海航道的開發需要中國“一帶一路”資金的參與;但另一方面,俄羅斯又不想失去對其北方海航道開發的主導權,要求在其北極地區開發中必須占據主導地位。俄羅斯總統普京于2018年12月簽署法案,要求北方海航道未來運輸油氣的船只必須裝載于歸屬俄羅斯的油輪上,[19]盡管在俄羅斯看來這主要是為了加強其對于北方海航道的管控,但客觀上也阻礙了國際合作的進一步發展。對于俄羅斯而言,盡管與中國進行合作不會影響到其自身有關北極地區主權等核心關切相關的利益,但是由于中國強大的政治經濟實力以及臨近西伯利亞的地緣位置,使得俄羅斯擔心與中國進行北極共建會影響到俄羅斯北極治理的主動權。受這一矛盾態度的影響,俄羅斯對于是否正式將北方海航道建設納入“冰上絲綢之路”一直猶猶豫豫,特別是自2018年1月中國出臺《中國參與北極治理》白皮書之后,俄羅斯官方自此不提共建“冰上絲綢之路”,其官方對于中俄北極合作的定位僅局限在俄羅斯歡迎中國參與其北方海航道建設方面,將相關合作視作是絲綢之路經濟帶與歐亞經濟聯盟對接的一部分。

1.3  當下 “冰上絲綢之路”建設并未融入“一帶一路”機制

總體上看,當下的“冰上絲綢之路”仍然只是局限于中俄北方海航道雙邊合作建設,主要集中在能源等領域,無論是在參與方還是貿易體量亦或涉及的領域,都遠遠沒有達到“一帶一路”倡議所覆蓋的范圍,更與當下“一帶一路”的各方面機制沒有聯系。在亞投行已經批準的總額達75億美元的35個項目中,沒有一個項目與“冰上絲綢之路”有關,此外,截至目前,亞投行尚未批準的提案中也沒有涉及“冰上絲綢之路”的投資項目。[20]在絲路基金的投資項目中,迄今涉及“冰上絲綢之路”的只有參股亞馬爾LNG項目。截至目前,“冰上絲綢之路”的建設仍然還只局限在俄羅斯北方海航道建設的框架內。

對此有學者提出俄羅斯主張的“冰上絲綢之路”與中國主張的“冰上絲綢之路”不一致的問題:俄羅斯提出的“冰上絲綢之路”是指中國參與俄羅斯北方海航道的開發及沿線港口與腹地的發展等一系列合作;而中國提出的“冰上絲綢之路”是指以中國為始發地,為實現北極航線的開發及沿線港口與腹地的發展,與經由北極航線區域的國家和地區開展經濟、政治、文化等國際合作。因此,將前者稱作狹義上的“冰上絲綢之路”,而中國的多邊主張被稱作廣義上的“冰上絲綢之路”。[21]筆者認為,這一分歧的本質在于是否將“冰上絲綢之路”視作是“一帶一路”的有機組成部分,“冰上絲綢之路”究竟是中國參與俄羅斯北方海航道建設還是“共商共建共享”的國際多邊合作機制。

事實上,“冰上絲綢之路”必然只能是廣義上的“冰上絲綢之路”,多邊共建是“冰上絲綢之路”的本質要求,“冰上絲綢之路”的“起點”是中國“終點”是歐洲,其最重要的功能是作為溝通中國與歐洲的“藍色經濟通道”,為中歐貿易提供第三條線路選擇。因此,俄羅斯北方海航道作為溝通中歐的通道,發揮的是道路屬性,不可能取代歐洲的地位,脫離了目的地,“路”也就沒有了意義,這也必然要求“冰上絲綢之路”突破中俄雙邊合作走向多邊共建的新階段,才能煥發新的生機。

二、“冰上絲綢之路”多邊合作機遇

隨著“一帶一路”倡議的推進,“冰上絲綢之路”作為其重要組成部分也被越來越多的國家所接受,當下在諸多方面已具備走向多邊合作新階段的條件。

2.1  符合沿途國家參與北極建設的大方向

全球氣候變暖導致北極海冰消融,引發了北極周邊國家對北極治理的關注,各北極國家及相關近北極國家都提出了各自的北極治理戰略,可與“冰上絲綢之路”進行合作,相輔相成。

從東亞地區看,中日韓三國于2013年同時被接納為北極理事會成員,三國在北極治理中具有相似的地理位置以及相近的利益要求,因此各方有可能在北極合作上達成共識。日韓兩國在北極合作方面與中國一樣,重視與俄羅斯的雙邊共建。日本首相安倍晉三2013 年4 月訪俄期間與俄羅斯總統普京發表聯合聲明,表示愿意充分利用外交磋商機制推動在北極問題上的合作。[22]日本外相河野太郎于2018年10月出席“北極圈論壇”大會時表示,“就地理而言,位于我國(日本)最北方的島嶼北海道島是從亞洲通往北方航道的門……我們看到了該航路的潛在機會并且我將鼓勵更多的日本企業關注北極商機。”當談及日本致力于建設“理想北極”時,河野表示日本將為有關氣候變化的科學研究以及北極經濟可持續開發做出貢獻,也包括建立自由和開放的北方海域……日本愿意與所有的利益攸關方合作。[23]同為中國東北亞近鄰的韓國于2017年9月提出了“新北方政策”(New North Policy),旨在打造一個從朝鮮半島到俄羅斯遠東,再經北極,覆蓋東北亞并延及歐亞大陸的廣闊經濟區域。[24]這一區域合作與“冰上絲綢之路”的覆蓋地區高度重合,有可能與“冰上絲綢之路”相融合。不僅如此,俄韓北極合作的領域集中在天然氣、鐵路、港灣、電力、北極航線、造船、農業、水產、工業園區等九大領域,同樣符合中俄以及日俄北極合作的要求。事實上,在北冰洋航線的商業利用方面,日本也早已開始探索其可行性。日本認為北冰洋航道的繁榮,將給日本海運貿易帶來現實利益,并產生輻射效應,帶動作為區域航運樞紐的北海道以及本州島日本海一側港口城市的復蘇與發展,促進日本地方經濟及海運關聯產業的發展。[25]東北亞國家積極參與北極建設戰略大方向的一致,也為多方競合提供了可能。

從北歐地區看,作為“冰上絲綢之路”的目的地,北歐國家也都有意愿與中國加強北極合作,構建這條通過北冰洋的“藍色經濟通道”。2017年4月習近平主席會見來訪的挪威首相索爾伯格(Erna Solberg)時表示:“雙方可以在‘一帶一路’框架內開展合作,共同促進歐亞大陸互聯互通和共同發展。中方愿同挪方深化在北極科研、資源開發、地區環境保護等領域合作,維護并促進北極地區穩定和可持續發展。”而挪威方面也回應稱:“挪方支持中方提出的‘一帶一路’倡議,愿拓展兩國包括北極事務在內的各領域互利合作,密切國際事務中的溝通協調。”[26]同年,習近平在會見芬蘭、瑞典領導人時,雙方也都表示將加強在北極事務上與中國的合作。此前中國與冰島簽署了《中華人民共和國政府與冰島共和國政府關于北極合作的框架協議》,冰島表示愿意支持中國參與北極地區的和平開發利用,冰島愿與中國在現有基礎上加強合作。[27]因此,北歐國家與日本、韓國等東亞國家一樣,都有強烈的打通亞歐之間這條北極航道的訴求。[28]

即便是對于俄羅斯而言,也希望其北極建設能在“以我為主”的條件下,盡可能多方進行共建。2018年,經北方海航道運輸的貨物總量高達1800萬噸,比2017年增長80%,而俄羅斯官方對于2024年北方海航道的航運量要求達到8000萬噸,[29]俄羅斯不可能僅靠自身與中國合作就能實現。此外,俄羅斯因2014年克里米亞危機后制裁的影響,也有計劃實施北極開發,以此抵消制裁影響的考量。此外,中亞哈薩克斯坦由于身為內陸國,對出海口的渴求使得其有計劃通過鄂畢河溝通通往北冰洋的出海通道,[30]這也為“冰上絲綢之路”拓展合作伙伴提供了機遇。

2.2  符合沿途各國經濟需要

從經貿角度而言,“冰上絲綢之路”不僅對中、俄、歐三方十分有利,而且對沿途各國及周邊國家同樣有益。

第一,以當下中俄合作的主要領域LNG為例,全球LNG進口量前三的國家分別為日本、中國以及韓國,其中日本近年來一直是全球最大的LNG進口國,2018年進口量達8321萬噸,占全球進口市場的26.01%;中國2018年的LNG進口量達5475萬噸;韓國進口量為4450萬噸;中日韓三國的LNG進口總量已占全球LNG進口總量的一半以上。[31]日本傳統能源供應主要來自中東的石油,以及國內的核能,然而2011年福島核電事故的發生,迫使其關閉了大量國內核電站,并由此導致日本能源對外依賴度快速增長,能源自給率由20%快速下降至8.3%,是發達國家能源自給率最低的國家之一,能源安全與平衡狀態惡化。[32]為此,日本對于開拓來自北極的能源很有興趣,通過開拓來自北極的能源通道,豐富自身能源進口渠道,以減少能源安全風險,以實現其“盡量在資源供給國分散采購,還要采取提高上游資源自主開發比例,構建靈活透明的國際市場,參與亞洲能源價值鏈等措施來保障資源供給”的目的。[33]韓國的情況與日本十分類似,由于本土缺乏油氣資源,使得韓國長期依賴海灣石油供給,其能源對外依存度高達96%,[34]能源安全極度脆弱。能源高度對外依賴的現狀使得日韓兩國共同參與“冰上絲綢之路”的能源建設成為可能。此外,在能源建設過程中,相關造船行業也同樣是中日韓三國的優勢產業。盡管韓國對于LNG的需求較中國與日本日益減弱,但是“冰上絲綢之路”對LNG貿易的促進卻極大有益于韓國的造船業。北方海航道由于其極為特殊的自然條件,需要特殊的具備破冰能力的LNG油輪,在這方面,韓國不僅在技術層面獨樹一幟,而且具備雄厚的產業根基,幾乎壟斷了LNG油輪的建造。因此“冰上絲綢之路”對造船業的需求將吸引韓國重工業企業的積極參與。

第二,日俄兩國互相也具有商業投資價值。對于俄羅斯而言,日本發達的風電技術可為其北極地區彌補電力的不足。為此,2018年9月,日本政府支持的新能源和工業技術發展組織(NEDO)與俄羅斯薩哈共和國和其他各方建立伙伴關系,利用日本抗寒技術的風力發電機組開始試運行。[35]此外,日本自2016年起,在俄羅斯推動日本企業進入遠東地區,并提出包括石油和天然氣等能源開發、港口和機場建設以及耕地開發在內的遠東地區產業振興方案以及與其相關的經濟合作配套方案,規模超過1 萬億日元。[36]“冰上絲綢之路”在合作領域與建設目標等方面與之具有高度相似性,有助相關合作并行推進。

第三,對于北歐國家而言,“冰上絲綢之路”同樣將有助于其經濟發展。北歐地區面臨海洋基礎設施建設赤字、投資需求擴大、開發成本高昂且資金不足等挑戰。據古根海姆合伙公司(Guggenheim Partners)估算,未來15 年北極地區的基礎建設投資需要一萬億美元左右。[37]“冰上絲綢之路”將有助于北歐相關建設。以“一帶一路”重點五通之一的設施聯通為例,中國發達的通信技術可借“冰上絲綢之路”參與北歐國家網絡信息建設。中國正同芬蘭就建設一條高速通信電纜進行交流,該條高速通信電纜通過北冰洋連接歐洲和亞洲。該項目由芬蘭主導,鋪設一條10500千米長的海底光纖電纜,先從日本和中國到希爾克內斯,然后再從挪威到達中歐地區。該海底光纖電纜最早可于2020年開始為中歐之間提供快速的數據連接,實現中國與北歐的“雙贏合作”。[38]

2.3  東北亞局勢轉圜為“冰上絲綢之路”多邊合作提供了客觀條件

此前中國東北地區長期在對外開放中落后的一個重要原因在于周邊國際局勢的阻礙。朝鮮半島的安全困境與周邊國家的對立,阻礙了“冰上絲綢之路”沿線經貿往來的發展。但近期朝鮮半島局勢緩和以及政策轉向,為該地區經貿發展創造了客觀條件。

2018年以來,以兩次“金特會”為代表,朝美局勢大幅緩和,朝鮮正式廢棄豐溪里核試驗場并明確表示“不再生產和武器,也不進行核試驗,不使用和擴散核武器”[39],而美國政府也考慮放寬對朝鮮的經濟制裁,并減輕朝鮮收到的安全壓力。與之同時,朝韓關系也大步跨進,朝韓雙方領導人共同發表《板門店宣言》,承諾朝韓雙方將全面停止“敵對行為”,加強交流合作。[40]朝韓、朝美關系的轉暖使得東北亞地區一改以往幾十年緊張對立的國際局勢,極大降低了“冰上絲綢之路”在東亞地區受到的安全威脅,有可能為未來的發展提供一個穩定的安全環境。

除安全環境改善外,朝鮮經濟政策的轉向也可能為“冰上絲綢之路”東北亞地區建設提供極大發展潛力。2018年4月召開的朝鮮勞動黨第七屆中央委員會第三次全體會議上,朝鮮勞動黨作出決定,“將集中一切力量,動員國家的全部人力和物力資源,為建設強大社會主義經濟和劃時代提高人民生活進行斗爭……為營造有利于進行社會主義經濟建設的國際環境、維護朝鮮半島和世界的和平穩定,積極同周邊國家和國際社會密切聯系并進行對話”。 [41]這一政策被普遍解讀為朝鮮開始將重心轉移到經濟建設并將考慮進行對外開放。[42]目前看,朝鮮的政策轉向是長期的,周邊各方對此均表示支持,如果朝鮮進行開放政策轉向,有可能與“冰上絲綢之路”進行合作,朝鮮擁有2500萬人口以及處于東北亞中心的交通位置,擁有極強的發展潛力,將成為“冰上絲綢之路”的積極參與者。加之中國國內東北振興戰略的提出,彼此之間合作,有利于“冰上絲綢之路”在東北亞地區生根發芽。

三、“冰上絲綢之路”多邊合作挑戰

    當下“冰上絲綢之路”尚未引起沿途及周邊國家積極響應,其主要原因在于多邊機制建設面臨著國際政治和基礎設施等多個領域的障礙,制約了“冰上絲綢之路”的進一步擴大。

3.1  相關國家之間欠缺政治互信

“冰上絲綢之路”沿途國家間存在歷史問題以及爭議,缺少政治互信,這制約了“冰上絲綢之路”擴大多邊合作范圍。

首先,對于東亞而言,日俄、日韓、中日之間長期存在島嶼主權紛爭,使得相關國家關系十分脆弱,非常容易惡化。此外,中韓與日本間存在嚴重的歷史問題,中俄朝與日韓之間由于冷戰遺留以及地緣政治問題,也經常出現外交緊張,使得中日韓俄四國間長期以來政治互信都十分脆弱。

其次,對于北歐國家而言,其與俄羅斯的政治互信也長期處于低位。盡管俄羅斯與挪威于2010年最終達成了北極附近巴倫支海的大陸架劃界協定,但共同開發迄今為止進展仍十分有限,而且隨著2014年克里米亞危機的發生,北約與俄羅斯之間的關系日益緊張,受其影響,瑞典等北歐國家與俄羅斯之間的關系也出現變動。此外,歐盟與俄羅斯的微妙關系不僅影響了北歐各國與俄羅斯的關系,同時也妨礙了歐盟參與“冰上絲綢之路”這一涉及俄羅斯的國際合作。

3.2  法律、制度沖突與困境

當下“冰上絲綢之路”沿線國家在標準制定、國內法律制度等方面的齟齬,也制約“冰上絲綢之路”的進一步發展。

首先,從國際法層面而言,俄羅斯、加拿大、挪威、丹麥等國依據《聯合國海洋法公約》對外大陸架劃界長期存在爭議,進而影響到了各方有關航道管理的劃分。而對于航道性質的不同認識,也使得各國的規定不同。俄羅斯堅持將航道視作“內水”,要求過往船只接受管轄;而其他國家大多認為航道屬于國際航道,各國有權自由航行,無法接受俄羅斯上述旨在強化其對于北方海航道主權的主張,進而造成各方僵持,制約了合作的進展。[43]

其次,從沿途國家國內法來看,沿途國家對于船舶劃分、法律適用等問題相互之間往往存在沖突,例如《極地水域船舶航行國際準則》規定的船舶劃分與航道管制標準在沿線國家的標準并不完全一致,而且在實施過程中,相關國家圍繞《極地水域船舶航行國際準則》等國際法規的監督和適用存在法律沖突,溝通成本極大。[44]

再次,各國市場開放程度的不同也使得“冰上絲綢之路”的參與很難協同發展。日韓、北歐等國作為發達經濟體,其市場化程度與對外開放程度極高,相比之下,俄羅斯與2011年才加入世界貿易組織(WTO),其國內市場環境的開放性、穩定性都較為脆弱。此外,北歐國家或者作為歐盟成員,或者與歐盟有特殊關系,在經貿規則與政策方面還受到歐盟方面的羈絆,使得多邊合作面臨的制度與法律障礙尤為嚴重。

3.3  西方對中國參與北極治理帶有“有色眼鏡”

當下“冰上絲綢之路”的建設也引發了北極周邊國家的敵意。由于俄羅斯與加拿大在大陸架權益、航道等領域有著激烈矛盾,因此“冰上絲綢之路”被加拿大視作有可能影響其北極地位之舉,俄羅斯在其中發揮的重要作用在加拿大看來會損傷其主張的北極主權。此外,冰島、挪威等北極理事會國家擔心中國會將對待南海問題的“策略”引入北極,從而影響到北極理事會對于北極地區主權的強力堅持。受其影響,歐盟也對“冰上絲綢之路”中中俄兩國在北極開發上的“過度親密”表示了擔憂,歐盟委員會主席容克(Jean Claude Juncker)表示,為應對中俄北極合作,歐盟有必要盡快出臺下一步的北極政策,并給予更多關注。[45]

對“冰上絲綢之路”最為警惕的國家是美國。特朗普上臺后,傳統地緣政治回潮,對中國與俄羅斯極度敵視,在《美國國家安全戰略報告》中將中國與俄羅斯視作“戰略競爭者”。[46]因此中俄雙邊在北極治理方面的合作也被美國渲染為對北極和平與穩定的威脅。五角大樓年度《中國軍力報告》21次提到中國在北極的“存在”(去年僅一次),美國北方司令部也警告要“防范中國在北極地區進行情報搜集活動”。[47]美國由于擔憂中俄“冰上絲綢之路”將促進中俄關系的發展并強化中俄在北冰洋沿岸的影響力,因此強烈敵視“冰上絲綢之路”。事實上,“冰上絲綢之路”的能源合作不僅有利于東亞的能源安全,同樣也有利于從北歐方向向歐洲運輸能源,2019年度,預計最高將有900萬噸來自俄羅斯的LNG經挪威海域運輸,[48]但美國多次借口歐洲能源安全亦或其他借口,批評甚至阻撓挪威等國參與相關能源建設或能源運輸。[49]

四、“冰上絲綢之路”多邊合作發展路徑

在當下,面臨機遇與挑戰并存,“冰上絲綢之路”多邊合作務必要以“一帶一路”引領,以貿易為抓手,切實落實“共商共建共享”理念,從以下方面推動“冰上絲綢之路”多邊合作行穩致遠。

4.1  將“冰上絲綢之路”納入“一帶一路”機制化建設

“一帶一路”倡議提出六年來,已形成較為成熟的機制,可系統參與“冰上絲綢之路”的建設。

第一,以亞洲基礎設施投資銀行以及絲路基金為代表的“一帶一路”金融機制,可為缺乏資金支持以及融資渠道的“冰上絲綢之路”沿線國家提供支持。北歐五國均為亞投行創始成員國,有利于亞投行參與“冰上絲綢之路”沿線基礎設施建設投資。“絲路基金”當下對“冰上絲綢之路”的支持仍然較為局限在能源開采公司的參股領域,未來可進一步擴大港口、航運等產業的投資,發揮“一帶一路”對“冰上絲綢之路”的資金支持。

第二,以互聯互通為核心的“五通”建設可在“一帶一路”的助力下,服務于“冰上絲綢之路”的推進。“一帶一路”倡議可發揮自身在基礎設施建設方面的優勢,快速推進北冰洋沿岸航道及港口設施建設;此外,對于北極地區,通信互聯建設長期處于落后狀況,即使是挪威這樣的發達國家,仍然在高緯度地區網絡信息通信方面面臨困難。為此,“一帶一路”倡議對通信建設的支持也有助于促進沿途互聯互通。

第三,“冰上絲綢之路”可與已對接“一帶一路”戰略規劃相協作,例如中蒙俄經濟走廊、中歐班列等項目,以此發展北極地區陸海聯運,既有助于“一帶一路”建設的深化,也可實現“冰上絲綢之路”在多領域開化結果的局面。此外,還可通過深化現有“一帶一路”溝通機制,在“一帶一路”相關論壇中開辟“冰上絲綢之路”相關專項,以推進“一帶一路”倡議對“冰上絲綢之路”的統領和帶動作用。

4.2  引導與其他國際北極合作多邊機制對接

“冰上絲綢之路”作為國際多邊合作倡議,并非否定現有國際北極治理機制,而是與各北極治理機制相合作、相對接,互相為發展提供助力。

第一,“冰上絲綢之路”之路的發展需要與以北極理事會(Arctic Council)為首的北極治理機制相合作。北極理事會作為現今最為主要的北極治理機制,中國于2013年成為北極理事會永久觀察員國,在北極理事會中發揮了自己的作用。“冰上絲綢之路”的發展不能忽略北極理事會:一方面,北極理事會當前主導環境保護、海洋合作等北極事務的主要機制,對“冰上絲綢之路”合作的國際政治基礎有著重要影響;另一方面,北極理事會頒布包括《北極油污反應協定》[50]等一系列文件是“冰上絲綢之路”發展過程中必須要適應和遵守的相關國際協定。此外,作為旨在推動北極地區經濟發展的北極經濟理事會盡管拒絕非北極國家的加入,但接受非北極國家的商業組織,使得參建“冰上絲綢之路”的企業參與北極經濟理事會的北極開發成為可能,在合作中可為“冰上絲綢之路”的進一步發展創造機會。

第二,“冰上絲綢之路”可通過加強二軌外交協作,擴大影響,推動合作。鑒于中國長期在北極治理領域處于話語權弱勢地位,有必要發展中國北極公共外交,以學者、科研為帶領的學術界與國外學術界的交流,包括媒體、商業組織在內的非政府組織積極與其他北極治理參與者溝通協作,維護中國北極形象。以北極圈論壇(Arctic Circle Forum)大會為例,北極圈論壇大會作為每年一度的國際二軌外交會議,匯集了北極治理領域相關政府、非政府組織、智庫以及商業組織的積極參與,有可能為“冰上絲綢之路”的溝通、宣傳提供非常廣闊的空間。

第三,“冰上絲綢之路”還可以深化現有初級協調機制,使其向更高層級的機制發展。從東亞角度而言,中日韓三國具有相近的地理位置及對北極治理相似的訴求,[51]為此,三國已經在有關北極問題上建立了初級對話機制,自2016年來,三國政府每年派出各自北極事務高級代表進行對話會,協商彼此間有關北極議題的看法。2018年進行的第三次中日韓北極事務高級別對話會的聲明,明確表達了對《中國的北極政策》白皮書以及日本、韓國在北極問題上政策的支持。[52]2019年進行的第四次對話會則再次確認三方此前對彼此的支持。因此,三國可通過擴大該高級別對話規模,提升至定期會議乃至論壇等機制,通過協調三國在北極治理方面的關切,為爭取日韓支持“冰上絲綢之路”創造條件。

4.3  與其他國家戰略對接

2017年5月的“一帶一路”國際合作高峰論壇上,習主席明確指出,“一帶一路”建設不是另起爐灶、推到重來,而是實現戰略對接、優勢互補。[53]因此“冰上絲綢之路”作為“一帶一路”的組成部分,應主動與沿途及周邊國家發展戰略對接,相互助力,推動多邊進程。

例如“冰上絲綢之路”可與北歐“北極走廊”計劃對接。為了應對日益活躍的北極建設,芬蘭等國在其北極地區開戰北極走廊建設,旨在溝通波羅的海沿線地區與北冰洋的交通運輸。這一計劃的實施可與“冰上絲綢之路”形成有效對接,溝通“冰上絲綢之路”西段的互聯互通。芬蘭政府對“一帶一路”倡議的支持有助于這一對接,芬蘭總統尼尼斯托(Sauli Niinisto)在訪華時表示:“習近平主席提出共建“一帶一路”倡議非常重要,芬蘭愿發揮積極作用,使這一倡議更好地同歐盟對接,促進歐亞大陸互聯互通。”[54]此外,在北極走廊項目下,芬蘭與挪威等國還致力于共建溝通波羅的海、巴倫支海以及北冰洋沿岸的鐵路項目,在建設過程中有中國企業參與其中,發揮了重要作用,此外,這一鐵路建設還可以與“中歐班列”有效對接,助力歐亞大陸的陸路貨物運輸。

此外,在歐亞大陸地區,除俄羅斯支持的“一帶一路”倡議對接“歐亞經濟聯盟”形成的“一帶一盟”外,蒙古的“發展之路”、波蘭的“琥珀之路”,作為沿途及周邊國家與“一帶一路”倡議相合的發展戰略,也有助于“冰上絲綢之路”進一步擴大影響,與“21世紀海上絲綢之路”的另外兩條“通道”相呼應,真正形成三條暢通的藍色經濟通道。

4.4  延伸域外合作國家

為應對美西方看待“冰上絲綢之路”的偏見,可通過延伸合作范圍,擴大“冰上絲綢之路”邊緣覆蓋,以惠及帶有“有色眼鏡”的國家或地區,從而減輕外界負面影響。

首先,“冰上絲綢之路”已較為成熟的惠及中日韓的東北亞LNG運輸航線同樣有可能惠及美國。美國阿拉斯加州長期以來一直希望開發向東亞運送LNG的航線,2017年11月特朗普訪華時,隨同訪華的時任阿拉斯加州州長沃克爾就對此表達了明確的興趣,在習近平主席和特朗普總統的共同見證下,中國石化、中投海外、中國銀行和阿拉斯加州政府、阿拉斯加天然氣開發公司(AGDC)共同簽署了中美聯合開發阿拉斯加LNG項目意向性文件。[55]“冰上絲綢之路”在東北亞的航道有助于該項目盡快實現運營,而該項目不僅有利于美國能源產業,同時也可用于滿足日韓兩國的能源供給,因此有望實現多方共贏的局面,借此減輕“冰上絲綢之路”來自美國等西方國家的敵視。

其次,擴大西方資本力量的參與。在已建成的亞馬爾LNG項目中,法國道達爾石油公司(TOTAL)進行了參股并從中獲利,為此道達爾公司希望在下一期項目中繼續投資。此外,其他域外國家的資本也已注意到在“冰上絲綢之路”的合作項目中有極高的獲利潛力,例如沙特阿拉伯已有參與LNG油氣開發的意愿,并決定向相關項目投入巨額資金,[56]沙特阿拉伯的巨額資本加之其成熟的油氣開采技術,不僅有利于相關項目的推進,而且有利于進一步團結域外國家,為“冰上絲綢之路”創造更好的國際輿論氛圍。

五、結語

在多邊合作框架下,“冰上絲綢之路”有著廣闊的前景:一方面可以匯據更大范圍的國家和組織參與其中,為其前景開拓更為寬廣的藍圖;另一方面,“冰上絲綢之路”作為“一帶一路”的有機組成部分,秉承“共商共建共享”的理念,將為“一帶一路”倡議的推進和發展貢獻力量。長期來看,“冰上絲綢之路”作為中國參與北極治理的重要舉措,也是中國用實踐踐行“尊重、合作、共贏、可持續”的北極政策,有助于協調中國參與北極治理,并促進整個北極地區政治經濟安全的繁榮與穩定。 


(姜胤安是中國國際問題研究院助理研究員,《國際問題研究》編輯部編輯。原文載《太平洋學報》2019年第8期。)



[1] “中國的北極政策”,新華網,2018年1月26日,http://www.xinhuanet.com/politics/2018-01/26/c_1122320088.htm,訪問時間:2019年3月30日。

[2]李振福、彭琰:“‘冰上絲綢之路’與大北極網絡:作用、演化及中國策略”,《東北亞經濟研究》,2018年第5期,第5頁。

[3]“王毅:俄羅斯是共建“一帶一路”重要戰略伙伴”,外交部網站,2017年5月27日,https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/xghd_673097/t1465676.shtml,訪問時間:2019年3月30日。

[4]“習近平會見俄羅斯總理梅德韋杰夫”,新華網,2017年11月1日,http://www.xinhuanet.com//2017-11/01/c_1121891929.htm,訪問時間:2019年3月30日。

[5]“中國的北極政策”,外交部網站,2018年1月26日,https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/zcwj_674915/t1529258.shtml,訪問時間:2019年3月30日。

[6] 程曉:“新時代‘冰上絲綢之路’戰略與可持續發展”,《人民論壇?學術前沿》,2018年第11期,第6-12頁。

[7] 張木進、王晨光:“中國建設‘冰上絲綢之路’的戰略選擇——‘基于態勢分析法’(SWOT)的分析”,《和平與發展》,2018年第4期,第111-125頁。

[8] 其他代表性研究還包括:阮建平:“國際政治經濟學視角下的‘冰上絲綢之路’倡議”,《海洋開發與管理》,2017年第11期,第3-9頁;熊琛然、王禮茂、梁茂林:“‘冰上絲綢之路’建設與中國的地緣戰略意義”,《學術探索》,2018年第12期,第26-32頁;楊魯慧、趙一衡:“ ‘一帶一路’背景下共建‘冰上絲綢之路’的戰略意義”,《理論視野》,2018年第3期,第75-80頁。

[9] 趙隆:“共建‘冰上絲綢之路’的背景、制約因素與可行路徑”,《俄羅斯東歐中亞研究》,2018年第2期,第120-126頁;王志民、陳遠航:“中俄打造‘冰上絲綢之路’的機遇與挑戰”,《東北亞論壇》,2018年第2期,第17-33頁。

[10][俄]古爾巴諾娃·娜塔麗婭:“21世紀冰上絲綢之路:中俄北極航道戰略對接研究”,《東北亞經濟研究》,2017年第4期,第83-99頁。

[11] 其他代表性研究還包括:李振福:“‘冰上絲綢之路’與北極航線開發”,《人民論壇?學術前沿》,2018年第11期,第60-69頁;謝曉光、程新波:“俄羅斯北極政策調整背景下的‘冰上絲綢之路’建設”,《遼寧大學學報》(哲學社會科學版),2019年第1期,第184-192頁;肖洋:“俄羅斯參建‘冰上絲綢之路’的戰略動因與愿景展望”,《和平與發展》,2018年第6期,第107-119頁;汪巍:“中國與俄羅斯共同打造‘冰上絲綢之路’的背景與前程”,《經濟師》,2018年第4期,第86-87頁。此外,趙隆有關中俄北極合作的論述也對中俄雙邊北極共建“冰上絲綢之路”極有價值,詳見趙隆:“中俄北極可持續合作:挑戰與路徑”,《國際問題研究》,2018年第4期,第49-67頁。

[12] 張婷婷、陳曉晨:“中俄共建‘冰上絲綢之路’支點港口研究”,《當代世界》,2018年第3期,第60-65頁。

[13] 孫凱、馬艷紅:“‘冰上絲綢之路’背景下的中俄北極能源合作——以亞馬爾LNG項目為例”,《中國海洋大學學報》(社會科學版),2018年第6期,第1-6頁。

[14] 代表性研究主要還包括:肖洋:“‘冰上絲綢之路’的戰略支點——格陵蘭‘獨立化’及其地緣價值”,《和平與發展》,2017年第6期,第108-123頁;張鳳林:“黑龍江省在‘冰上絲綢之路’建設中的定位及作用研究”,《商業經濟》,2019年第2期,第1-4頁;王沛:“‘冰上絲綢之路’沿線國家貿易爭端的解決機制研究”,《商業經濟》,2018年第8期,第72-73頁;王沛、劉柳:“‘冰上絲綢之路’沿線國家投資準入法律風險防控”,《對外經貿》,2018年第9期,第41-42頁。

[15] 此類研究主要包括:楊劍:“共建‘冰上絲綢之路’的國際環境及應對”,《人民論壇?學術前沿》,2018年第11期,第13-23頁;夏立平、謝茜:“北極區域合作機制與‘冰上絲綢之路’”,《同濟大學學報》(社會科學版),2018年第4期,第48-59頁。

[16] 俄羅斯2018年度國內生產總值(GDP)為1.658萬億美元,參見世界銀行數據庫,https://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=RU,訪問時間:2019年2月11日。

[17]“中國首船亞馬爾LNG經北極東北航道運抵洋口港LNG接收站”,南通政府網,2018年7月20日,http://www.nantong.gov.cn/ntsrmzf/ntxw/content/9b29f80f-b02b-4c13-805b-3f2f833d3fbe.html,訪問時間:2019年3月30日。

[18]“亞馬爾LNG項目全面建成投產”,中石油新聞網,2018年11月27日,http://www.sinopecnews.com/news/content/2018-11/27/content_1725365.htm,訪問時間:2019年3月30日。

[19] “俄羅斯聯邦海商法典修正案于12月30日正式生效”,航運界,2019年1月1日,http://www.ship.sh/news_detail.php?nid=32969,訪問時間:2019年2月11日。

[20] 數據來自亞投行網站,https://www.aiib.org/en/projects/approved/index.html,訪問時間:2019年3月30日。

[21] 李振福、彭琰:“‘冰上絲綢之路’與大北極網絡:作用、演化及中國策略”,《東北亞經濟研究》,2018年第5期,第7頁。

[22] 陳鴻斌:“日本的北極參與戰略”,《日本問題研究》,2014 年第3 期,第3頁。

[23] “北極漸成日俄合作熱點”,極地與海洋門戶,2018年12月27日,http://www.polaroceanportal.com/article/2448,訪問時間:2019年3月30日。

[24] 郭培清、宋晗:“‘新北方政策’下的俄韓遠東—北極合作及對中國的啟示”,《太平洋學報》,2018年第8期、第2頁。

[25] [日]長谷川亮:北極海航路:日本海側の港にチャンス,《日本経済新聞》,2010年12月7日,轉引自盧昊:“日本隊北冰洋的戰略關注及行動”,《日本問題研究》,2019年第1期,第13頁。

[26] “習近平會見挪威首相索爾伯格”,新華網,2017年4月10日,http://www.xinhuanet.com//politics/2017-04/10/c_1120783405.htm,訪問時間:2019年3月30日。

[27]“國務院總理溫家寶與冰島總理西于爾扎多蒂會談”,中央政府網站,2012年4月21日,http://www.gov.cn/ldhd/2012-04/21/content_2118800.htm,訪問時間:2019年3月30日。

[28] 趙隆:“中俄北極可持續合作:挑戰與路徑”,《國際問題研究》,2018年第4期,第62頁。

[29] “Putin Decrees An Increase in Arctic Traffic”, Bellona, May 16, 2018, https://bellona.org/news/arctic/russian-nuclear-icebreakers-fleet/2018-05-putin-decrees-an-increase-in-arctic-traffic,訪問時間:2019年3月30日。

[30] “Kazakhstan Looks to the Arctic for a New Trade Route”, High North News, March 5, 2019, https://www.highnorthnews.com/en/kazakhstan-looks-arctic-new-trade-route,訪問時間:2019年3月30日。

[31] 孫文:“2018年全球液化天然氣市場回顧與展望”,《國際石油經濟》,2019年第4期,第81頁。

[32] “周杰:最新日本能源中長期發展規劃‘新看點’”,人民網,2018年7月10日,http://energy.people.com.cn/n1/2018/0710/c71661-30138738.htm,訪問時間:2019年3月30日。

[33] “周杰:最新日本能源中長期發展規劃‘新看點’”,人民網,2018年7月10日,http://energy.people.com.cn/n1/2018/0710/c71661-30138738.htm,訪問時間:2019年3月30日。

[34] 余建華:“韓國能源安全戰略與中韓能源合作探析”,《國際關系研究》,2014年第2期,第57頁。

[35] “北極漸成日俄合作熱點”,極地與海洋門戶,2018年12月27日,http://www.polaroceanportal.com/article/2448,訪問時間:2019年3月30日。

[36] 閻德學、孫超:“日俄接近新態勢評估”,《國際問題研究》,2017年第5期,第78-79頁。

[37] 鄭英琴:“中國與北歐共建藍色經濟通道:基礎、挑戰與路徑”,《國際問題研究》,2019年第4期,第38-39頁。

[38]“中國同芬蘭就北極通信電纜事宜進行交流”,極地與海洋門戶,2017年12月21日,http://www.polaroceanportal.com/article/1875,訪問時間:2019年3月30日。

[39] 虞少華:“半島無核化進程前瞻”,《國際問題研究》,2019年第2期,第11頁。

[40] “韓朝首腦簽署《板門店宣言》確認無核化目標”,新華網,2018年4月27日,http://www.xinhuanet.com/world/2018-04/27/c_1122755438.htm,訪問時間:2019年3月30日。

[41] “朝鮮勞動黨中央舉行第七屆第三次會議 金正恩出席指導會議”,《上海市朝鮮半島研究會時政摘要》,轉引自虞少華:“半島無核化進程前瞻”,《國際問題研究》,2019年第2期,第11頁。

[42] “美媒:朝鮮政策重點轉向振興經濟”,參考消息網,2018年11月16日,http://www.cankaoxiaoxi.com/finance/20181116/2354414.shtml,訪問時間:2019年3月30日。

[43] 有關各國北極航道認識沖突,可參見馬得懿:“海洋航行自由的制度張力與北極航道秩序”,《太平洋學報》,2016年第12期,第1-11頁。

[44] 趙隆:“經北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道對接俄羅斯北方航道復興——從認同到趨同的路徑研究”,《太平洋學報》,2018年第1期,第89頁。

[45] “Spurred by Chinese and Russian Activity, EU President Juncker is Making the Arctic More Central to EU Policy”, Arctic Today, February 20, 2019, https://www.arctictoday.com/spurred-by-chinese-and-russian-activity-eu-president-juncker-is-making-the-arctic-more-central-to-eu-policy/,訪問時間:2019年3月30日。

[46] The White House, “National Security Strategy of the United States of America”, Washinton D.C., December 2017. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.

[47] 胡欣:“美國又在散步北極‘中國威脅論’”,《世界知識》,2019年第11期,第74頁。

[48] “Up to Nine Million Tons of Russian LNG Will be Reloaded in Norwegian Waters during 2019”, High North News, November 8, 2018, https://www.highnorthnews.com/en/nine-million-tons-russian-lng-will-be-reloaded-norwegian-waters-during-2019,訪問時間:2019年3月30日。

[49] “U.S. Says Allowing Russia's Yamal LNG Transfers in Norway Waters Undercuts Europe Energy Diversification”, Reuters, https://www.reuters.com/article/lng-yamal-norway-usa/u-s-says-allowing-russias-yamal-lng-transfers-in-norway-waters-undercuts-europe-energy-diversification-idUSL8N1Y47KR,訪問時間:2019年3月30日。

[50] 白佳玉:“北極多元治理下政府間國際組織的作用與中國參與”,《社會科學輯刊》,2018年第5期,第123頁。

[51] 王晨光:“中日韓北極合作:動力、阻力及構想”,《和平與發展》,2015年第4期,第65頁。

[52] “第三輪中日韓北極事務高級別對話聯合聲明(全文)”,新華網,2018年6月8日,http://www.xinhuanet.com/world/2018-06/08/c_1122959283.htm,訪問時間:2019年3月30日。

[53] “習近平在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講”,新華網,2017年5月14日,http://www.xinhuanet.com/politics/2017-05/14/c_1120969677.htm,訪問時間:2019年3月30日。

[54]“習近平舉行儀式歡迎芬蘭總統訪華并同其舉行會談”,央視網,2019年1月14日,http://news.cctv.com/2019/01/14/ARTIeQiry3JQRA2HsACPL4Zq190114.shtml,訪問時間:2019年3月30日。

[55] “中國石化等和阿拉斯加LNG簽署聯合開發意向性文件”,新浪網,2017年11月10日,http://finance.sina.com.cn/chanjing/gsnews/2017-11-10/doc-ifynstfh3346472.shtml,訪問時間:2019年3月30日。

[56] “Saudi Arabia Aims to Take Stake in Russian Arctic LNG Project”, Financial Times, October 25, 2018, https://www.ft.com/content/0f622384-d86f-11e8-a854-33d6f82e62f8,訪問時間:2019年3月30日。

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