默克爾政治遺產及未來德國政治走向

中國國際戰略評論 | 作者: 胡黌 | 時間: 2019-10-14 | 責編: 吳劭杰
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【內容提要】默克爾執政期間雖成績斐然,但在世界格局變革、德國內外環境發生變化之際,未能及時調整,使德國成為“未準備好的霸權”。為因應內外挑戰,默克爾維持政治上走 “中間道路”、堅持社會市場經濟模式,以保障德國利益為首要的歐洲政策及推動“積極有為”等德國外交政策延續性的同時,對上述政治遺產做出適當調整,以適應時代要求。未來,德國政府仍將主抓經社議題以穩固國內政治局面,并以歐洲政策為支撐因應全球變局,但亦面臨德國國內、歐洲及全球格局等多方面掣肘。

【關鍵詞】默克爾  德國政治  民粹主義  歐洲政策

 

2018年10月29日,德國總理安格拉·默克爾(Angela Merkel)在其所在的基督教民主聯盟(Christlich Demokratische Union Deutschlands,以下簡稱“基民盟”)的新聞發布會上正式表示,她將不會在同年12月尋求連任黨主席一職。此外,在本屆總理任期到任之后,她也將不再參與下屆大選。同年12月7日,隨著基民盟第31屆全國黨代會的召開,安妮格雷特·克蘭普-卡倫鮑爾(AnnegretKramp-Karrenbauer)當選新一任的基民盟主席,黨權、政權正式分離,“默克爾時代”正式走向尾聲。

在“默克爾時代”行將落幕之際,德國卻面臨著內外困局。默克爾的辭任雖有德國國內對其長期執政產生厭倦的因素,但也同時反映了近年來德國國內政局失去穩定、經濟競爭力遭受挑戰,引發該國國內不滿情緒。同時,戰后德國所依賴和習慣的西方自由秩序也正面臨前所未有的沖擊。美國總統唐納德·特朗普在貿易、軍費、多邊議題上對德國頻頻發難,德美關系狼煙四起,西方內部面臨分化;同時,中俄兩國在經濟、安全等領域對德國和歐盟形成挑戰,歐周邊安全形勢的不穩也引發歐洲內外安全風險交織的局面。[1]正如2019年的慕尼黑安全報告《全球拼圖:誰來拼起碎片?》開篇透露的隱憂,世界不僅正經歷著似乎永無止境的大小危機,并且事情“不會好起來”。[2]長期以來對進步和穩定的預期不再是理所當然,二者間的共振將把德國導向何處?

為探討此問題,本文在德國當前內外環境生變的背景下,以總結默克爾執政14年來的得與失為基礎,對默克爾既往政策所做調整進行分析,進而厘清德國未來的應對思路及其所面臨的掣肘。需說明的是,本文提到德國諸多政策雖并非默克爾一人之功,將它們皆歸到默克爾名下,既是德國議會民主制中“總理民主”的突出體現,[3]也是因為默克爾在過去14年中,已在德國政治中打下了鮮明的個人烙印。 

默克爾執政的得與失

對于默克爾執政的得失成敗,各界莫衷一是。一方面,默克爾執政的14年間,尤其是其執政中后期,世界格局進入大發展、大變革、大調整時期,歐洲危機頻發。在相對不利的外部環境下,德國政治基本穩定、經濟在歐洲一枝獨秀,在默克爾的率領下,德國在歐盟以及全球的地位及影響力均得到鞏固甚至提升,迎來“黃金時代”。但另一方面,相較于默克爾執政初期德國、歐洲穩定向好的局面,當前德國政治出現變局、經濟發展后勁不足,歐洲一體化遲滯、內部矛盾激烈,德、歐在全球棋盤中有進一步邊緣化可能。默克爾雖謹慎行事,卻給其繼任者留下了棘手的內外部環境難題。

(一)默克爾執政,德國進入“黃金時代”

2015年,難民危機發酵到最高峰時,《金融時報》(Financial Times)專欄作家吉迪恩·拉赫曼(Gideon Rachman)撰文,談及默克爾上臺十年以來,德國享受到“和平、繁榮和國際尊重,并將世界的各種麻煩保持在安全距離之外”,是為德國的“黃金時代”。[4]四年后的今天,盡管默克爾執政的內外環境發生了巨大變化,這一評價似仍適用。

因勢利導、推動德國繁榮穩定,是為默克爾能夠長期執政的合法性根基。與21世紀初被稱為“歐洲病夫”的慘痛經歷相比,在2005年默克爾擔任總理之后,德國經歷了“經濟奇跡”并迅速走出歐債危機,在歐洲的表現一枝獨秀。其中,德國的經濟增長平穩,實現自2010年以來九年的連續增長;[5]財政狀況持續改善,至2018年已實現連續五年盈余并創下新高。[6]就業方面,德國的失業率在2005年達到12.6%,為戰后最高點,而到2018年則降至5.2%,為兩德統一以來的新低;[7]商品和服務貿易順差不斷擴大,2018年進出口額均創歷史新高。[8]各國國債與德國國債收益率的差值成為衡量歐洲國家經濟表現的重要指標,反映了市場對德國經濟地位的高度認可。盡管默克爾任內德國經濟的出色表現是其前任格哈德·施羅德(GerhardSchr?der)總理所推行的“2010議程”及哈茨改革、德國在歐洲統一大市場內的制度性優勢以及全球化紅利等共同作用的結果,然默克爾不拘泥于黨派之別,上臺后“蕭規曹隨”,沿襲施羅德的政策,并在經濟危機背景下實施緊縮政策,為推動德國經濟實現大逆轉鋪平道路。

因經濟領導力外溢至政治層面,德國在歐盟內部的角色逐漸超越“不情愿的霸權”(The Reluctant Hegemon)。[9]法國引領政治、德國貢獻經濟[10]是戰后歐洲一體化“法德引擎”的固有運轉模式。然而,歐債危機后法國自顧不暇,在歐洲事務上作用弱化,“法德引擎”一度失靈,默克爾帶領下的德國成為歐盟事實上的領導者。盡管由于“德國問題”的存在,[11]德國并不愿單獨出頭,但隨著歐洲接連遭遇危機,德國擔憂“一損俱損”,不僅在經濟領域,更開始在政治、安全等領域承擔更多責任。歐債危機中,默克爾積極出資支持歐洲金融穩定工具,推動設立永久性紓困機制,并要求受援國采取緊縮政策,在不觸怒德國國內民意的情況下推動歐洲走出債務危機。烏克蘭危機中,默克爾與多方斡旋以降低危機的劇烈程度,探索出外交上的“諾曼底模式”(Normandy Format),并適度犧牲德國對俄經貿利益,[12]維護歐盟團結,共同制裁俄羅斯,被視為德國戰后首次在歐洲扮演地緣政治領袖的角色。[13]難民危機中,在初期誤判形勢、難民過度涌入的背景下,默克爾緊急摸索出與土耳其簽署協議、關閉西巴爾干道路、推動歐盟內部攤派機制并收緊國內難民政策的“一攬子”解決方案,有效緩解難民涌入壓力,為難民危機長期解決贏得時間和空間。在三大危機從經濟、安全、社會對歐盟發起全方位立體挑戰之時,默克爾憑借其出色的危機管理能力避免了歐盟的分崩離析,德國的多面領導角色[14]及在歐盟內部的政治影響力得到提升及認可。前波蘭外長拉多斯瓦夫·西科爾斯基(Rados?aw Sikorski)的表述“相對于德國的強大,我更害怕德國的無所作為”成為認可德國角色的重要注腳。[15]

德國成為多邊外交及全球治理的重要力量。由于兩次世界大戰的歷史包袱,“克制外交”成為戰后德國外交的重要標簽。但是,在默克爾任內,德國在國際舞臺上的存在感明顯上升。盡管從外交上推動德國“入常”未果,但德國通過借力歐盟,在多邊外交領域頗有建樹。巴黎氣候協議、伊核協議以及應對烏克蘭危機的明斯克協議(Minsk Agreement)均是默克爾推動下德國多邊外交的成果。德國亦積極塑造議程,在事關自身重大利益議題上發揮其領導力作用。德國視非洲地區的穩定和發展為解決難民及非法移民持續涌入本國的關鍵。因此,德國既發揮其在危機預防及發展援助上的優勢,加大在非安全領域上的投入,協助部分非洲國家加強安全能力建設,提出與非洲合作新戰略框架草案,亦同時增進非洲議題在全球多邊場合的關注度,借成為二十國峰會主席國之機將非洲列入核心議程,要求各國承擔責任,呼吁在非設立穩定的投資機制。此外,德國還借助聯合國平臺,打破“一國一年”的慣例,與摩洛哥在2017、2018兩年連續共同主持聯合國“、全球移民與發展論壇(GFMD),保持對移民議題的持續影響力,引導2018年出臺的《聯合國全球移民公約》(UN Migration Compact)的議程設置并推動其最終出臺。隨著英國脫歐與美國總統特朗普的上臺,默克爾對“門戶開放”的人道主義難民政策以及對西方自由民主法治的堅持,更讓她被視作西方價值的“最后捍衛者”。[16]

(二)德國淪為“未準備好的霸權”

盡管為德國帶來“黃金時代”,然而,值默克爾離任之際,卻有大量聲音認為其已過分戀棧,早應下臺。這些論調雖有不同側重,但核心觀點多可歸納為:默克爾缺乏戰略遠見,未能抓住德國“黃金時代”的寶貴機遇,不愿犧牲眼前利益推進改革,以致德國如今在面臨諸多新挑戰時淪為“未準備好的霸權”(The Unready Hegemon)。[17]

德國政局穩定性動搖。默克爾應對難民危機失當,導致不穩定“入侵”德國,結束德國在歐洲獨善其身的局面。以難民危機的“政治化”為機遇,極端右翼政黨迅速崛起,攫取政治空間。德國選擇黨在2017年大選中獲得12.6%選票,成為議會第三大黨,這是極端右翼政黨在戰后首次進入德國議會。[18]目前,該黨已進入德國全部16個州議會,從聯邦到州層面均成為德國政壇的重要勢力。與此同時,大聯合政府在議會中所占比重與日俱減,從2005年的69.5%下降到2013年的67.5%,再降至現在的56.2%,[19]其主導議程的能力和決策能力均遭削弱。此外,默克爾帶領下的主流政黨未能及時回應民眾訴求,反而陷入內斗,失信于民眾。基民盟在大選和地區選舉中的接連表現不佳也最終使得默克爾提前宣布離任黨主席。德國政治進入碎片化時代,難以支撐穩定局面。

德國經濟發展外患內憂,焦慮心態漸長。短期來看,德國的出口主導模式受外部環境影響較大,當前英國脫歐、中美貿易摩擦、新興國家經濟乏力等因素均對德國的經濟表現有直接影響。德國GDP在2018年第三、四季度連續萎縮,引發對德國陷入“技術型衰退”的擔憂。[20]聯邦政府及各大研究機構均下調2019年德國經濟預期。[21]從長期而言,更讓德國政府擔憂的是德國產業競爭力所面臨的巨大挑戰。在過去十年國家經濟長期向好的背景下,德國政府未能有效推動改革、加大投入。德國基建設施競爭力連續多年下滑;[22]德國引以為豪的制造業、中小型企業均未能及時跟上更新換代的腳步,在5G、新能源汽車和人工智能等“新賽道”上明顯落后;數字化推進乏力,未能有效應對新產業革命,數字經濟與社會指數在歐盟排名僅第14位,與德國在歐洲的整體經濟地位明顯不符。[23]盡管德國的經濟基礎仍然穩固,[24]但默克爾政府也意識到歐洲競爭力的相對弱化,焦慮感明顯上升。在此背景之下,2019年2月,德國聯邦經濟事務與能源部推出《國家產業戰略2030》(National Industrial Strategy 2030),[25]意欲加大國家投入與支持,改變“德國失去關鍵的技術技能,在全球經濟中的地位嚴重受損”的局面。此外,德國經濟發展與分配不均衡的局面也制造了社會隱患。過去十年德國經濟的成功也未能夠覆蓋到整體民眾,部分德國民眾仍缺少獲得感。東西部聯邦州差距巨大,東部勞動生產力與西部差距在20%以上,且面臨低工資、低生產力和高輟學率問題,[26]這些因素也在一定程度上助長了民粹主義的興起。[27]

德國在歐領導方式引發不滿,一體化進程面臨挑戰。由于德國在債務危機及難民危機中的強硬表現,歐盟其他成員國開始擔憂德國過分主導,有關“德國問題”的討論重新被擺上臺面。德國在債務危機期間所主導的緊縮政策引發信任問題。[28]德國被認為將本國利益考量置于歐元區整體利益之上,過分計較成本。[29]難民危機中,德國強行推動難民分配方案,被東歐國家視作將德國意愿強加于人,推行“道義帝國主義”(moral imperialism)。[30]這些國家認為,德國在享受難民帶來的人口紅利的同時,卻要求其他成員國為其買單。此外,在英國脫歐和歐洲一體化進程首現倒退之際,盡管德國意識到需重啟“法德軸心”以賦予一體化新的動力,但默克爾在回應法國總統埃馬紐埃爾·馬克龍(Emmanuel Macron)提出的改革方案時,仍然過分謹慎,未能突破既往框架,尤其是歐元區內部的一體化在短期內不見實質性改革的曙光。[31]在過去十年中,一體化進程專注于危機解決而欠缺戰略規劃,較冷戰后的頭兩個十年,在經濟、社會競爭力以及歐盟所擅長的規范性力量方面的建樹明顯減少,一體化面臨內部分歧增大、外部能力缺失,周邊安全形勢不容樂觀、歐美關系惡化等多重挑戰。

若關注默克爾的執政過程,其執政成績斐然,并無明顯失誤;但若從“唯結果論”來看,默克爾給出的最終答卷又不甚理想。在默克爾個人執政理念和風格相對穩定的背景下,德國內外部環境的變化、尤其是世界格局的調整成為影響默克爾執政效果的主要變量,也成為塑造并影響其政治遺產的主要因素。

 調整既有政策,適應時代變局

執政十四年來,默克爾在德國國內政策、歐洲政策以及外交政策上均打下鮮明的個人烙印。政治上走“中間道路”、對社會市場經濟模式的堅持、推動“聯盟式方法”的歐洲政策以及帶領“積極有為”的德國外交等成為默克爾寶貴的政治遺產。雖在默克爾執政前中期逐漸成型并受到認可,但隨著難民危機爆發及世界格局調整,上述執政思路面臨巨大挑戰,默克爾適時加以調整,以作應對。

(一)“中間道路”固化引起反噬,適當放寬但仍為根本

默克爾執政以擅走“中間道路”聞名。其內涵是不固守聯盟黨中右立場,而順應主流民意進行決策選擇,必要時可以采取“拿來主義”,吸納中左社民黨的政綱為己用;尤以默克爾與社民黨共組大聯合政府時在全民最低工資制[32]等議題上的立場轉變為突出體現。默克爾的做法既有其身為聯盟黨中的改革派、跟隨由來已久的“社民黨化”意識形態,[33]增加吸納社民黨施政方針上的主觀意愿的原因;也受到德國政治趨同的發展態勢以及德國議會民主制“總理式民主”特點等德國政治體制的客觀因素的推動。[34]在“中間道路”的作用下,默克爾的選民基礎得到最大化,實現連選連任。在默克爾所領導的四屆政府中,三屆是由聯盟黨與社民黨共同執政的大聯合政府。大聯合政府既是“中間道路”的成果,更為默克爾堅持“中間道路”增加了機制層面的合法性。

但是,默克爾走“中間道路”的另一面,是將“中間道路”與大聯合政府的形式過度捆綁,結果愈走愈窄,并引發反噬。戰后德國歷史雖追求“共識政治”,但其更多強調的是避免政黨間的惡性競爭,在野黨通過“建設性反對”實現朝野聯合的弱競爭民主。[35]默克爾上臺之前,德國僅于1966年到1969年庫爾特·基辛格(Kurt Kiesinger)執政期間短暫實現過大聯合政府,但默克爾時代卻以固化的大聯合政府取代了非正式的朝野大聯合,以朝野失衡的政黨卡特爾(cartel)取代了多層治理框架下的朝野制衡關系。[36]這種做法雖加強了政府的絕對力量,但也消解了政黨間的有效制衡,更堵塞了民眾借選票表達不滿的常規通道,民眾只得訴諸更為激烈的抗爭方式。在難民危機的刺激下,德國政治極端化上升,極右勢力迅速崛起;為與極右勢力爭奪選民,主流政黨右傾明顯,黨內保守派勢力上升,中間派遭削弱。[37]此外,身份政治(identity politics)興起,身份認同與傳統經社議題聯立,使得以議題劃分“左右”的政治坐標發生偏轉,更為復雜。[38]除經社維度外,傳統政黨也需要凸顯本黨的身份定位及文化定位。然而,身份政治內在要求二元對立,其凝聚共識的難度遠超經社議題。正是在兩者的共同作用下,“中間道路”愈走愈窄,遭遇反噬,多重政治正確與聯盟黨內在屬性間的沖突難以調和,維系“共識政治”的空間遭到擠壓,德國政黨格局迎來變局。

在此背景下,默克爾被迫放松對其“中間道路”的絕對控制,團結更多政治力量以擴大“中間道路”根基。無論是2017年大選后“牙買加聯盟”[39]談判的嘗試,在難民危機中更多吸收黨內保守派的主張,還是提升保守派能見度并最終卸任黨主席,都是默克爾在意識到以往做法難以持續后做出的立場后撤及調整。但是,另一方面,盡管空間收窄,“中間道路”在德國政治中仍有市場,克蘭普-卡倫鮑爾的勝選即是說明。再加之德國民眾對于“中間道路”本身的既有偏好,[40]以及在當前亂局持續的背景下求穩心態的上升,“中間道路”仍將是德國建制派的主要選擇之一。因此,未來領導人的思路盡管會刻意在話語上與默克爾拉開距離,但在實際操作中不會對默克爾政策進行激進的修正。對默克爾的“中間道路”在社會等領域進行微調,并保持更高的機制靈活度,將是未來領導人的選擇。畢竟,德國引以為豪的社會市場經濟模式正是經濟上兼顧效率與公平的“中間道路”。

(二)挖掘社會市場經濟模式新內涵

堅守德國社會市場經濟(sozialeMarktwirtschaft,又稱萊茵資本主義)模式的思路貫穿默克爾經濟政策的始終。在默克爾任內,無論是在歐債危機的解決亦或是在國內經濟政策中,都能看到這一經濟模式的影子。社會市場經濟根植于德國歷史上對債務和通脹的本能抗拒,[41]強調市場、自由競爭的作用,認為政府應該遠離經濟活動,在不主動擾亂或干預市場的同時建立和維護良好的競爭秩序,避免“市場過剩”(market excess),維護市場紀律。社會市場經濟亦具有“輔助性原則”色彩——為實現經濟效率與社會公正的兼顧,首先需要每一個社會成員自身的努力奮斗,實現“自助”,只有在確實個人力不能及時,社會才伸出援助之手,適當提供“他助”。[42]作為中右聯盟黨人,默克爾雖更崇尚市場機制、傾向經濟自由主義,但亦認為政府在必要時需維護好秩序。默克爾對于金融危機的理解也著落于此,在2009年達沃斯峰會上,她便指出危機的根源在于“市場過剩”,[43]因此,解決債務危機需要市場紀律這一“市場機制的核心部分”。此后,在歐債危機的解決過程中,面臨希臘等國確實無計可施、無法“自助”的情況,德國最終出手干預,進行“他助”,但同時敦促受援國實施財政緊縮政策,推動將“債務剎車”條款寫入歐盟法律,以樹立市場紀律。此外,德國通過“債務剎車”[44]實現連年預算平衡,不過多投資或干預,具有濃重的社會市場經濟的色彩。

但在當前,德國經濟、尤其是創新、競爭力受到挑戰時,強調社會市場經濟的緊縮、維持秩序的一面并無助于解決問題,挖掘社會市場經濟的新內涵成為當務之急。據此,默克爾及其幕僚將社會市場經濟往前推進了一步,欲在經濟生活中賦予政府更為積極的地位,其政策話語亦從歐債危機時的“維護歐元區的完整”轉向當前的“提升競爭力”,以論證政府干預的必要性。默克爾在2018年達沃斯年會上即提出,為迎接數字化挑戰、建設數字化單一市場,歐洲應該走不同于美國“企業和市場壟斷”,以及中國“政府主導”的第三條道路,明確指出“社會市場經濟給予我們一個推進公平數字時代的機會”。[45]2019年2月,默克爾親信、經濟部長彼得·阿爾特邁爾(Peter Altmaier)提出的《國家產業戰略2030》對社會市場經濟與輔助性原則相關的內涵進行了充分挖掘。在戰略文本的開篇,阿爾特邁爾即提到社會市場經濟,且將“自助”與“他助”的概念運用到“市場力量”與“國家”之上,強調“只有當一個國家經濟中的市場力量無法保持其創新能力和競爭力時,國家才有責任去介入”,但由于當前“(德國)企業僅僅著眼于自身的發展,而不是整個國家的發展”,因此推出為了“可持續地維護及發展德國的私營和公共部門的高度繁榮……避免國家經濟和全民族繁榮陷入嚴重的不利之中”,國家干預是“合理的,甚至可能是必要的情況。”[46]阿爾特邁爾以“創新能力和競爭力”作為“經濟效率”的標準,為保護性工業政策以及國家干預披上了合法性外衣,也為社會市場經濟提供了新的解讀。由于社會市場經濟已被明確寫入歐盟《里斯本條約》第一編“共同條款”第三條[47]中,阿爾特邁爾的這一解讀為德國乃至歐洲推行保護性產業政策提供了新的理論解釋,也將作為默克爾的遺產影響德國乃至歐洲新興產業在下一階段的發展。

(三)沿襲將歐盟機構“工具化”的思路,以歐洲政策“外向化”探尋新空間

2005年11月,默克爾在首份施政聲明中,便創造性地將歐洲政策與外交政策相提并論,表明“歐洲政策已從傳統的外交政策范疇中剝離出來。”[48]由于視德國統一與歐洲一體化進程為“一個硬幣的兩面”,德國歷來素有超國家主義和聯邦化的傾向,歷任德國總理,從阿登納(Konrad Adenauer)到施密特(Helmut Schmidt)、科爾(Helmut Kohl)乃至施羅德均如此。默克爾在一定程度上跳出了這一框架,加強了德國歐洲政策中“政府間主義”的色彩,[49]而其首要考慮即是“德國利益優先”,在對“債務聯盟”議題上的堅持體現得尤為明顯。[50]

默克爾雖以“德國利益優先”為其歐洲政策的根基,但德國在經濟、外交以及國際事務中仍高度依托歐盟,[51]故在形式和程序上仍充分尊重歐盟機構、強調歐洲團結。然而,由于超強的國家政治經濟實力以及默克爾的個人領導力,德國對歐盟決策程序的尊重實質上逐漸演化為推動歐盟機構為“德國思路”背書,歐盟“工具化”的一面日益凸顯。如果說法德在歐債危機中以“政府間主義”的方式達成“多維爾協議”(Deauville Proposal),并通過歐盟層面“超國家主義”機制的設立實現從布魯塞爾到柏林的權力轉移尚且是由市場信任德國經濟實力而推動實現的。[52]那么,默克爾在推動難民危機解決的“一攬子”方案中,則更充分地展現出她是如何利用歐盟機構落實自己的思路的。在提出被稱作“默克爾計劃”(The Merkel Plan)的歐土協議(The EU -Turkey Refugee Agreement)的初步想法[53]之后,默克爾推動于2016年上半年度擔任歐盟輪值主席國的荷蘭首相馬克·呂特(Mark Rutte)及歐洲理事會主席唐納德·圖斯克(Donald Tusk)與土耳其總理艾哈邁德·達武特奧盧(Ahmet Davuto?lu)進行多次溝通和談判,但未果。于是,在2016年3月歐盟-土耳其峰會前夜,默克爾及呂特繞開圖斯克,打破歐盟慣例與達武特奧盧會面,推翻此前談判進展并達成新協議。次日,在歐土峰會上,默克爾與呂特方將會面成果告知圖斯克及其他成員國,雖引發不滿,但最終仍力推歐土協議,令其初步達成。[54]另一方面,在歐委會主席讓-克洛德·容克(Jean-Claude Juncker)以及法、意等國的支持下,德國不顧中東歐國家反對,[55]以絕對多數而非協商一致通過的方式在內政部長理事會上強行通過有關十二萬難民的攤派方案。

然而,隨著德國內外環境的變遷,這一方法亦面臨挑戰。一方面,德國國內“德國利益”與“歐洲利益”的敘事一致性正遭到挑戰。國內民粹分子、保守派以及親歐派在“德國應該如何為歐洲一體化作貢獻”的問題上的立場差距難以彌合。德國民眾對于歐盟的發展方向也多有不滿。[56]另一方面,歐洲層面對于默克爾的抱怨也不絕于耳。更推崇“超國家主義”的政客及學者批評默克爾以“德國利益優先”,遲滯歐盟的必要改革,未能發揮德國的領導力;而東歐國家則認為所謂的“政府間主義”完全由德國主導,將德國意志上升為歐盟意志并強加于其他成員國,實質上是“超國家”(supranational)的做法。

在當前歐盟外部挑戰多發、內部改革阻力不減的背景下,[57]默克爾將歐洲政策重心從加強內部一體化轉向外部事務以應對共同威脅與挑戰,也為歐盟機構“工具化”的做法贏取新空間。兩個處理難民危機的思路的不同境遇亦可說明,雖然都是借助歐盟機構強推,但簽訂歐土協議、將難民危機的解決“外包”的思路在歐盟成員國間達成一致;[58]而內部攤派難民的努力則始終無果。[59]轉向外部事務的方式能夠解決上述兩個難題:其一,以往“德國利益”與“歐洲利益”的統一側重于實現內部一體化及發展,新時期二者的統一則是為了應對共同的外部挑戰與威脅。默克爾及德國政府把美、中、俄樹立為經濟或安全上的外部競爭者,強調非法移民、恐怖主義等威脅方式,凝聚德國及歐洲內部對加強一體化必要性的共識,從而在產業政策和安全防務領域尋找一體化突破口,實現戰略及命運的自主;其二,借馬克龍雄心勃勃之機,發揮法國在軍事、戰略、工業等方面的傳統優勢,提高法國在歐盟中的顯性地位,從而重啟法德軸心,借助馬克龍的力量加強德國領導的合法性。德國亦有能力管控馬克龍在歐元區改革等事務中的超國家傾向,并在同意推動“多速歐洲”的同時,[60]以不分裂現有歐盟機制為前提,穩住東歐國家,更多充當新的調和者而非霸權國的角色。[61]此外,基社盟的曼弗雷德·韋伯(Manfred Weber)將作為歐洲人民黨(European People’s Party)新一屆歐委會主席的候選人,德國因素在歐盟層面上或有更多體現。2020年下半年,德國還將成為歐盟輪值主席國,屆時新一屆歐盟機構也將正式開始運轉,籌劃歐盟的下一個五年,德國也會借此機會在歐盟的規劃中發揮其影響力。通過一系列措施,德國可以繼續對歐盟機構實行“工具化”,按照自己的思路推進德國和歐洲的發展。

(四)延續“積極有為”的德國外交與安全政策,戰略自主程度上升

在默克爾任內,德國外交與安全政策逐漸實現從恪守“克制文化”到“積極有為”的轉向。[62]這一進程開啟于2014年1月的慕尼黑安全會議,其時德國總統高克(Joachim Gauck)、聯邦外長施泰因邁爾(Frank-Walter Steinmeier)及聯邦防長馮德萊恩(Ursula von der Leyen)對外宣讀了表示德國應承擔更多國際責任的“慕尼黑共識”(MünchnerKonsens)。而其后聯邦外交部所啟動的《回顧2014》(Review 2014)項目[63]以及2016年7月聯邦政府發布的名為《2016年安全政策與聯邦國防軍未來白皮書》[64](以下簡稱“《2016年白皮書》”)的安全政策白皮書,也都延續了“慕尼黑共識”的宣示。除政策宣示外,德國增強在非洲軍事存在,以參與空襲行動、提供武器及培訓等方式打擊“伊斯蘭國”等外交及安全實踐,均說明德國外交與安全政策朝著“積極有為”的方向在發展。

德國外交與安全政策秉持“兩基石一原則”。無論是《回顧2014》的最終報告,亦或是《2016年白皮書》,盡管側重不同,都明確表示歐洲一體化與跨大西洋關系仍將是德國外交與安全政策的基石。同時,堅持在多邊框架內進行外交與安全行動,作為德國文明力量的顯著特征之一,仍是德國外交與安全實踐的原則。[65]因此,特朗普上臺以后的所作所為,如將北約從跨大西洋合作支柱轉變為對德施壓工具,破壞巴黎氣候協定、伊核協議等德、歐引以為傲的多邊外交成果,推行單邊主義外交等做法,對德國外交與安全政策的根基產生了直接沖擊。在此背景下,德、歐提出“戰略自主”,[66]形成“命運自主論”,[67]同時對德國外交與安全政策提出更高要求。

為實現“戰略自主”,德國外交和安全政策主動謀劃、提高戰略性的一面增強。一方面,德國推動歐盟內的防務合作,并視之為鞏固和延續德國外交與安全政策“積極有為”轉向的必經之路。2017年12月,德國與法國在歐盟層面上力推“永久結構性合作”防務合作協議(PESCO),并同時推出歐洲防務基金等配套舉措。法德兩國還在2019年1月22日簽署了《亞琛條約》,[68]兩國將嘗試共同建立法德防務安全理事會、協調武器出口、推動“共同戰略文化”、聯合行動以實現雙方軍事力量的合作等新舉措。這一做法亦成為默克爾綜合其歐洲政策及安全防務政策方向政治遺產的嘗試。另一方面,德國亦更為主動、積極地維護多邊主義,塑造多邊議程。借助2019年開始擔任聯合國非常任理事國之機,德國力圖鞏固聯合國在多邊事務上的作用,在伊核協議、委內維拉選舉等事件中能見度上升。德國外長海科·馬斯(Heiko Maas)提出打造“多邊主義聯盟”(Alliance for Multilateralism),團結日本、加拿大等中等力量國家,維護多邊主義國際秩序,并聯合法國于2019年4月共同宣布該聯盟的建立,將于2019年9月的第七十四屆聯合國大會開幕式進行正式發起。[69]此外,德國也不滿足于當前角色,提出希望將法國安理會常任理事國席位調整為歐盟席位的構想,[70]從而間接實現其“入常”的目標。

德國未來的政治走向

當前,德國政治進入調整期,短期內難有清晰穩定的圖景。“默克爾時代”雖行將落幕,但“后默克爾時代”何時真正到來卻仍眾說紛紜。2019年5月份的歐洲議會選舉以及5月份陸續展開的不萊梅、勃蘭登堡等聯邦東部州選舉,[71]將首先推動德國政治的進一步變化。基民盟、社民黨以及德國選擇黨在幾場選舉中的表現,將決定“后默克爾時代”是否會提前到來。

(一)民粹勢力穩固根基,著力抓經濟社會議題成為主流政黨重點

民粹勢力穩固根基,德國政治“碎片化”降低政府效率。當前,德國民粹勢力在支持范圍和激烈程度上都呈上升趨勢,除部分極端支持者以外,民粹力量更植根于德國政治中間派,有其長期存續的基礎。[72]在民粹勢力的攪動下,德國政治“碎片化”成型。2017年聯邦大選中已首次形成六個政黨進入聯邦議院的結果,六黨共舞的局面將大大分散選票,也降低了兩個政黨即可獲得半數以上選票的可能性。戰后德國歷史“一大一小”或“大聯合”組建政府的模式或將中止,聯邦層面上很可能將首次出現三黨聯合執政乃至少數派政府的嘗試。盡管這種嘗試對于當前過于求穩的德國民主未嘗不是好事,[73]但其一方面將帶來民眾對政府、乃至體制信心的降低,另一方面則會放大政府內部以及朝野間的沖突,政府決策能力將受到更多牽制,政府效率將因此降低。

主流政黨未失主動,走“中間道路”、推動社會市場經濟模式以抓住經濟增長和社會公平兩大議題仍將是推動德國政治回歸常態的抓手。如著名歷史學家瑪麗·弗爾布魯克(Mary Fulbrook)所說,“與統一前的西德選舉政治近似于停滯的穩定相比,統一后德國的選舉版圖變化之大是人們始料未及的”,[74]當前德國政黨格局雖呈現激烈變化,卻也是冷戰后德國政治變化的常態,也是消化兩德合并的必要過程。德國選擇黨的“議題黨”特征明顯,仍缺乏完整的政綱,黨內存在“向主流靠攏”與“保持激進”兩種聲音的爭論。[75]當前的民調及州選舉結果仍具有“次級選舉”(second order election)的特征,民眾對主流政黨的不滿被過度放大,隨著時間推移,求穩心態將回調。因此,主流政黨仍有機會在穩住自身的前提下,通過抓住經濟增長與社會公平等議題贏回主動權。當前,如何恢復德國經濟競爭力成為德國政商界的討論焦點,也為主流政黨重塑議題、在與民粹政黨競爭中展現優勢提供了抓手。

除此之外,教育、住房等社會福利問題也是各主流政黨需要著力應對的議題。正如德國貝塔斯曼基金會(Bertelsmann Stiftung)與柏林社會科學研究中心(WZB)共同發布的報告中提到,“在一個文化和社會結構日益分化的社會,福利和公正是爭取民眾支持最有力的議題,如果傳統政黨不主動關注,民粹主義者肯定會抓住這些議題。”[76]但另一方面,聚焦社會公正議題,如通過大筆投資社會福利和住房建設等方式提升支持率,[77]勢必將增加政府開支,與德國對財政穩定乃至緊縮的偏好相悖,如何在多項經濟原則中進行取舍或達成平衡,將是對下一任德國領導人政治智慧的考驗。

(二)以歐洲政策為支撐因應全球變局

為因應全球變局,在歐美關系走向松散[78]的背景下,支持和利用歐洲一體化的考量將超越跨大西洋關系,成為德國對外政策的主要支撐。而相較于以往德國歐洲政策主要關注歐洲內部統一大市場的建設,新時期的德國歐洲政策在立足歐洲的基礎上,更具有穩固周邊、放眼全球的考慮,整體上將更為外向。

立足歐洲仍為德國歐洲政策的根基,團結與建設是為兩大關鍵。一方面,德國需在歐盟內部塑造話語,統一對“團結”的認識,[79]并利用好德國及歐盟政策工具抓緊中東歐地區,避免德國新時期歐洲政策的后院失火;另一方面,德國將推動歐盟在外交與安全、經濟、難民與移民等領域進行深化改革,推進一體化機制建設。盡管德國歷來關注上述兩方面,但新的歐洲政策較以往亦有更為外向的特點。其一,在德國的推動下,歐盟在對外事務中要求成員國對外團結、發出統一聲音,對域外大國在地區的活動以及與歐盟成員國的交往也日益敏感,中國被認為借“一帶一路”與“16+1合作”加強其在歐盟內部的存在感,[80]美國與中東歐國家在安全上的密切往來,都被德、歐視作對歐盟“分而治之”的行為,是為不滿。歐盟還通過與阿盟、非盟等召開峰會的形式彰顯歐洲的存在感。其二,德國在包括歐元區預算、銀行業聯盟等領域推進內部建設的謹慎背景下,將更多地把精力投入到外交與防務、難民與移民還有產業競爭等議題上,這些議題更多著眼于周邊及全球層面。

借重歐洲穩固周邊是德國歐洲政策的重要安全考量。歐洲周邊地區、尤其是北非—中東—中亞的“危機之弧”[81]持續動蕩,頻繁沖擊德、歐安全與穩定。歐洲周邊地區將成為新時期德國推進歐洲外交與安全政策以及難民與移民議題的合作重心,也是德國自身安全防務政策的施力點。德、歐的安全政策與發展政策將更多著眼于穩固周邊,嘗試從根源上解決地區不穩定,減少非法移民、恐怖主義等問題對歐洲的沖擊,為一體化的健康發展創造良好的外部環境。

放眼全球,提高歐盟競爭力將是德國推動歐洲經濟建設的重點。德、法等愈發意識到規模對于數字經濟時代的重要性,必須通過泛歐的經濟、產業聯合才能與中美兩個強國展開競爭。德法兩國希望通過產業政策實現新興產業的后來居上,恢復乃至提高歐洲創新及歐洲產業在世界上的競爭力,因而共同推出“面向21世紀歐洲產業政策宣言”(A Franco-German Manifesto for A European Industrial Policy Fit for the 21st Century)。盡管強化產業政策多為內部事務,強化產業合作最終也將促進歐洲內部一體化,但為賦予其合法性,德法兩國更傾向于以全球視角探討產業政策,強調產業政策的對外競爭而非對內改革,從而盡力化解歐盟內部,尤其是“新漢薩同盟”(New Hanseatic League)集團[82]的質疑。除提升競爭力外,德國還將從其擅長的規則和標準上入手,積極參與數字治理,打造歐洲標準。此外,也可通過歐盟層面上的投入,帶動歐洲的整體數字化發展,反向推動國內數字化改革,實現2016年經濟與能源部發布的德國《數字化戰略2025》(Digital Strategy 2025)。

(三)內外掣肘制約德國歐洲政策發揮實效

盡管德國倚重歐洲思路日漸清晰,但德國能否在“后默克爾時代”如以往一般在維護國家利益的基礎上塑造歐洲政策,仍面臨諸多不確定性。過去十四年中,默克爾在歐盟決策中長袖善舞,作用突出。無論誰將成為其繼任者,在短期內都難以達到默克爾的影響力,也將多少妨礙德國思路在歐盟層面上的實現。

除個人因素外,多重結構性因素疊加,對德國歐洲政策形成制約。其一,國內民粹主義的興起,以及國內政治中存在的其他不穩定因素都將使得德國的歐洲政策趨于保守,難以在歐元區改革等實質性問題上做出重大讓步。因此,在推進歐洲政策的過程中,在德國政治未有根本調整的情況下,“政府間主義”或是以德國思路為主導的“超國家主義”仍將是主流,德國對于歐洲的投入亦將是有限的。但由于德國在一體化進程中已將經濟上對其他國家的“虹吸效應”固化,若德國不主動放權讓利,僅依靠被動應對,在機制上進行漸進式的小修小補,并不足以改變市場邏輯,歐洲政治經濟將進一步失衡。

其二,歐洲層面上,民粹勢力高漲,東西歐矛盾持續,歐盟內部分裂嚴重,歐洲政策難以有效推進。在英國脫歐的背景下,歐盟內部權力結構發生改變,相對于以法德為首的歐盟核心圈層,中東歐和北歐等地區的中小國家失去英國盟友,地區國家集團抱團取暖趨勢上升。法德加強合作雖不可或缺,但單依賴“法德引擎”已不足以推動一體化。難民危機之后,東西歐之間圍繞“團結”(solidarity)已有爭論,[83]未來仍將持續。歐盟各成員國間分歧增大,延宕危機解決及改革進展,進而引發民眾對歐盟不滿,民粹勢力借機興起,進一步束縛歐盟及各成員國政府能力,形成惡性循環。而隨著2019年五月份歐洲議會選舉的進行,民粹勢力在歐盟內部勢必進一步上升,歐盟的未來走向和施政能力均存在不確定性。在一體化進展不力的背景下,“德國問題”亦存在放大的可能。[84]

其三,世界局勢激烈轉型,德、歐推行“戰略自主”恐時不我待。2019年慕尼黑安全會議報告認為,歐洲難以實現戰略自主,最多僅做到“非戰略依賴”(non-strategic dependency)。[85]就目前歐盟二十八國的能力而言,無論是維和、沖突防止還是能力建設,都仍存在短板,英國脫歐還將進一步加重這一缺陷。直到2030年,歐洲防務能力才有可能在某些領域實現提升。[86]與此同時,世界局勢正發生激烈演變,且朝著大國競爭越走越遠,美中俄之間的博弈正將歐洲演化為“嚴峻的戰略競爭舞臺”。[87]德、歐在如何看待跨大西洋關系上舉棋不定,既意識到跨大西洋關系恐不可逆,但仍希冀跨大西洋關系作為歐洲最好的安全保障能得以留存。這種被動調整的心態致使德、歐整體戰略思考與政策節奏難以趕上時代變局的要求,也將制約德國歐洲政策的推進與實施。

結語

若在當下就對默克爾的執政功績蓋棺定論,未免有操之過急之嫌。尤其是作為中等強國的德國在區域內影響力較為突出,在全球事務和世界秩序調整中的主動性卻仍然有限。下一任德國領導人對默克爾政治遺產的揚棄,歐洲與世界格局的進一步調整,都將在未來影響史書對默克爾的評價。

因執政的大部分時期都在尋找中庸之道,著力于危機應對,默克爾因而被批評缺乏戰略眼光。若用當下中國政治話語進行描述,便是“具有底線思維,但缺乏頂層設計”。但另一方面,正如默克爾在基民盟的告別演講中說到,“我們相信妥協的藝術與力量,顯而易見它利大于弊”,[88]在國內外紛繁復雜的矛盾斗爭中,默克爾依靠妥協帶領德國進入“黃金時代”,本就十分不易。更何況默克爾雖以妥協為工具,但她仍舊堅持原則,并未沉淪為權力的“行尸走肉”,[89]更顯可貴。

但是,進入默克爾執政末期,在外部環境發生深刻改變、維系個人地位亦不再是首要考慮的背景下,默克爾展現出戰略性的一面,提出歐洲的“命運自主論”,意欲在歐洲的基礎上提升德國及歐洲的競爭力,以應對外部競爭與威脅。正如英國歷史學家、2017年國際查理曼獎獲得者蒂莫西·加頓艾什(Timothy Garton Ash)所言,德國需要“全球思考,地區行動”(Think Global, Act Regional),德國只有通過歐洲才能發揮自己的全球角色。[90]默克爾在2019年初的慕尼黑安全會議上所發表的講話,大部分內容為其親自操刀,[91]也充分反映了默克爾對于歐洲戰略自主的認識。默克爾用一句半開放式的設問和相應的回答為她的演講作總結。默克爾認為,對應該屆會議主題“全球拼圖:誰來拼起碎片?”所提出的問題,確切的答案是“我們全在一起。”而究竟誰是“我們”,默克爾并沒有明言,或許也無需明言。


(胡黌是中國國際問題研究院歐洲研究所助理研究員。原文載《中國國際戰略評論2019(上)》。)

  

[1]慕尼黑安全會議主席、德國前駐美大使沃爾夫岡·伊申格爾(Wolfgang Ischinger)概括,詳見Matthew Karnitschnig, “Wolfgang Ischinger: We’re Walking Backward”, Politico, 3 April 2019, https://www.politico.eu/article/wolfgang-ischinger-were-walking-backward/,2019-04-03.

[2]Munich Security Conference, “The Great Puzzle: Who Will Pick Up the Pieces?,” Feb 2019. https://www.securityconference.de/en/publications/munich-security-report/munich-security-report-2019/,2019-04-01.

[3][德]沃爾夫岡·魯茨歐:《德國政府與政治》,熊煒、王劍譯,北京:北京大學出版社,第7版,2010年版,第202-213頁。

[4]Gideon Rachman, “The End of the Merkel era is within sight,”Financial Times,  27October 2015, https://www.ft.com/content/477cdd7a-7997-11e5-933d-efcdc3c11c89,2019-04-01.

[5]Federal Statistical Office,“GermanEconomy Grew 1.5% in 2018”,15 January5,2019,https://www.destatis.de/EN/Press/2019/01/PE19_018_811.html,2019-04-01.

[6] Ibid.

[7]Federal Employment Agency, Annual Review 2018, January 4, 2019,https://www.arbeitsagentur.de/en/press/en-2019-02-annual-review-2018-the-labour-market-continued-to-develop-very-well,2019-04-01.

[8]Federal Statistical Office, “German Exports in 2018: +3.0% Compared with 2017”, 8Febuary2019 ,https://www.destatis.de/EN/Press/2019/02/PE19_047_51.html, 2019-04-01.

[9]“不情愿的霸權”(reluctant hegemon)指的是德國在歐盟內具有“經濟霸主”地位,但缺乏政治領導的意愿及合法性。該概念最早由阿什頓大學教授威廉·帕特森(William E. Patterson)于2011年提出,在歐債危機初步緩解,2013年《經濟學人》發布同題特別報告后,該使用開始流行。詳見 William E. Patterson, “The Reluctant Hegemon? Germany Moves Center Stage in the European Union,”Journal of Common Market Studies, Vol.49 Issue 1, 2011,pp.57-75;  Simon Burmer and William E. Patterson, “Germany As The EU’s Reluctant Hegemon? Of Economic Strength and Political Constraint,”Journal of European Public Policy, Vol. 20 Issue 10, 2013, pp.1387-1405; The Economist, “Europe’s Reluctant Hegemon,” 13June 2013.

[10]熊煒:《“借權威”與妥協的領導——德法合作的歐盟領導權模式》, 《世界經濟與政治》,2018年第6期,第30-50頁。

[11]“德國問題”指的是德國處于“德國的歐洲”與“歐洲的德國”間的困境,核心是德國的歐洲霸權問題。由德國著名作家托馬斯·曼(Thomas Mann)于1953年提出。詳見連玉如:《再論“德國的歐洲”還是“歐洲的德國”》,《國際政治研究》,2014年第6期,第9-24頁。

[12]趙柯:《德國外交“再平衡”及對中國的影響》,《國際問題研究》,2017年第4期,第92頁。

[13]Elizabeth Pond and Hans Kundnani, “Germany’s Real Role in the Ukraine Crisis,”Foreign Affairs, March/April 2015,https://www.foreignaffairs.com/articles/eastern-europe-caucasus/germany-s-real-role-ukraine-crisis,2019-04-01.

[14] Matthias Matthijs, “The Three Faces of German Leadership,”Survival, Vol 58 Issue 2, 2016, pp.135-154.

[15]西科爾斯基在2011年柏林安聯論壇主旨演講中作此表述。講話全文見https://dgap.org/sites/default/files/event_downloads/radoslaw_sikorski_poland_and_the_future_of_the_eu_0.pdf2019-04-01.

[16] Alison Smale and Steven Erlanger, “As Obama Exits World Stage,Angela Merkel May Be the Liberal West’s Last Defender,”The New York Times, 12 Nov. 2016.

[17]ConstanzeStelzenmueller, “The Unready Hegemon,”Berlin Policy Journal, March/April 2019, https://berlinpolicyjournal.com/the-unready-hegemon/,2019-04-01.

[18] The Federal Returning Officer, “Bundestag Election 2017,” 詳見https://www.bundeswahlleiter.de/en/bundestagswahlen/2017/ergebnisse/bund-99.html,2019-04-01.

[19]同上。

[20]William Watts, “Is Germany Already in A ‘Technical’ Recession? These Economists Think So,”Market Watch, 14 Jan 2019, https://www.marketwatch.com/story/heres-why-europes-biggest-economy-is-in-danger-of-entering-a-technical-recession-2019-01-142019-04-01.

[21]德國聯邦經濟事務和能源部、德國宏觀經濟發展評估專家咨詢委員會(“五賢人”委員會)以及德國五大經濟智庫德國經濟研究所 (DIW Berlin),哈勒經濟研究所(IWH),伊佛研究所(Ifo),基爾世界經濟研究所(IfW), 萊布尼茨經濟研究所(RWI)的聯合研究均給出相似判斷。

分別見https://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Pressemitteilungen/2019/20190417-altmaier-slow-period-is-over.html; https://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/en/topics/business-cycles-and-growth/news/economic-update-march-2019-2244.htmlhttps://www.diw.de/sixcms/detail.php?id=diw_01.c.618415.en. last accessed on 15 April2019-04-01.

[22]Klaus Schwab, “The Global Competitiveness Report 2018, ”World Economic Forum,  16 October2018, 詳見http://www3.weforum.org/docs/GCR2018/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2018.pdf,2019-04-01.

[23]European Commission, “Digital Economy and Society Index 2018 Report,” 14 May 2018, https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/digital-economy-and-society-index-2018-report, 2019-04-01, 2019.

[24]DIW Weekly Report 11+12, German Institute for Economic Research, March2019, https://www.diw.de/documents/publikationen/73/diw_01.c.616935.de/dwr-19-11.pdf, 2019-04-02.

[25]Federal Ministry for Economic Affairs and Energy, “National Industrial Strategy 2030,” February2019. https://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Publikationen/Industry/national-industry-strategy-2030.pdf?__blob=publicationFile&v=9, 2019-04-01.

[26]Halle Institute for Economic Research (IWH), “United Country- Three Decades after The Wall Came Down,” 4 March 2019,  https://www.iwh-halle.de/fileadmin/user_upload/publications/sonstint/2019_iwh_vereintes-land_en.pdf,2019-04-01.

[27]盡管德國選擇黨受不同群體支持,難以一概而論,但東部各聯邦州是其重要票倉。詳見Martin Eiermann, “The Geography of German Populism: Reflections on the 2017 Bundestag Election,” 28 Sep 2017, https://institute.global/insight/renewing-centre/geography-german-populism-reflections-2017-bundestag-election,2019-04-01.

[28]金玲:《“歐債危機中的“德國角色”辨析”》,《歐洲研究》,2012年第5期,第17-28頁。

[29]Magnus G.Schoeller ,“Providing Political Leadership? Three Case Studies on Germany’s Ambiguous Role in The Eurozone Crisis”, Journal of European Public Policy, Vol.24, No.1, 2017, pp.1-20.

[30]東歐國家整體上均對難民持拒絕態度,其中匈牙利、斯洛伐克尤為激烈,在歐委會2015年9月通過有關難民的攤派方案后,兩國于同年12月將歐委會上訴至歐洲法院。匈牙利總理維克托·奧爾班(Viktor Orban)在同年訪問德國南部巴伐利亞州時,側面批評德國為“道義帝國主義”。詳見https://www.theguardian.com/world/live/2015/sep/23/refugee-crisis-eu-summit-amid-resentment-over-quota-deal-live-updates#block-56029c7be4b0b16cf0ad235a,2019-04-01.9

[31]默克爾及克蘭普-卡倫鮑爾回應法國總統馬克龍“改革”和“復興”的歐洲口號,尤其涉及歐元區的做法時均十分謹慎。詳見Matthew Karnitschnig, “Angela Merkel Dashes Emmanuel Macron’s Eurozone Dreams”, Politico, 4 June 2018, https://www.politico.eu/article/an-offer-emmanuel-macron-cant-refuse-eurozone-budget-angela-merkel/及 Matthew Karnitschnig, “5 Takeaways from German CDU Chief’s Vision for Europe”, Politico, 10 March, 2019, https://www.politico.eu/article/5-takeaways-from-angela-merkel-proteges-annegret-kramp-karrenbauer-cdu-leader-vision-for-europe/,2019-04-01.

[32]推行最低工資制為社民黨理念。因與企業界接近,聯盟黨雖曾在2011年表示可考慮引進工資下限,但明確反對為全覆蓋的最低工資立法。但在2013年大選后,大聯合政府談判中,社民黨將最低工資制列為底線,默克爾帶領下聯盟黨被迫向社民黨靠攏。其后雖仍有博弈,但《最低工資法》仍然出臺,被視作社民黨的一大成果。見王廣成:《德國大聯合政府執政中期評述:從和諧走向沖突》,《德國發展報告(2016):歐洲難民危機背景下的德國》,北京:社會科學文獻出版社,2016年6月,第44頁。

[33]王廣成:《大聯合政府的第三年》,《德國發展報告(2017):大選背景下的德國》,北京:社會科學文獻出版社,2017年,第42頁。

[34]連玉如:《默克爾“失敗的勝利”—試析2017年德國大選》,《國際政治研究》,2017年第6期,第52頁。

[35]趙柯、李剛:《“后默克爾”時代德國向何處去?》,《當代世界》,2019年第1期,第34頁。

[36]丁輝:《默克爾時代的大聯合政府—德國“大聯合國家”治理模式的衰落》,《經濟社會體制比較》,2018年第5期,第112頁。

[37]Robert Vehrkampand Wolfgang Merkel,“Populismusbarometer2018,” Bertelsmann Stiftung , 1 Oct. 2018,https://www.bertelsmann-stiftung.de/de/publikationen/publikation/did/populismusbarometer-2018/,2019-04-01.

[38]Simon T. Franzmann, “Extra-Parliamentary Opposition within a Transforming Political Space: The AfD and FDP under Merkel III between 2013 and 2017,”German Politics, 2018.

[39]聯盟黨、自民黨和綠黨三黨的代表色分別是黑、黃和綠,正好是牙買加國旗的顏色,因而這三黨的聯盟也被稱為“牙買加聯盟”。

[40]Isabell Hoffman, “Germans are More Optimistic aboutTheir Future than Their European Neighbours,” Bertelsmann Stiftung, 6 Sep 2017. https://www.bertelsmann-stiftung.de/en/press/press-releases/press-release/pid/germans-are-more-optimistic-about-their-future-than-their-european-neighbours/, 2019-04-01.

[41]J?rgBibow, “How Germany’s Anti-Keynesianism Has Brought Europe to Its Knees,” Levy Economics Institute of Bard College, March 2017, http://www.levyinstitute.org/pubs/wp_886.pdf, 2019-04-01.

[42]裘元倫:《中譯本前言》,載[德]烏爾里希·羅爾主編:《德國經濟:管理與市場》,北京:中國社會科學出版社,1995年,第5頁。轉引自:連玉如:《默克爾“失敗的勝利”—試析2017年德國大選》, 第48頁。

[43]詳見德國聯邦總理府關于默克爾在2009年達沃斯年會發言的新聞稿:https://www.bundeskanzlerin.de/bkin-en/news/coordinating-global-business-together-610238

[44]具體舉措及效果見朱宇方:《債務剎車啟動以來的德國財政狀況評析》,《德國發展報告(2016):歐洲難民危機背景下的德國》,鄭春榮(主編),社會科學出版社,2016年6月,第123-140頁。

[45]詳見默克爾在2018年達沃斯年會上演講全文,見https://www.bundesregierung.de/breg-en/chancellor/speech-by-federal-chancellor-angela-merkel-at-the-world-economic-forum-annual-meeting-in-davos-on-24-january-2018-455144, 2019-04-01.

[46]Federal Ministry for Economic Affairs and Energy, National Industrial Strategy 2030, February, 2019.

[47]《里斯本條約》中譯本,詳見程衛東、李靖堃譯:《歐洲聯盟基礎條約:經“里斯本條約”修訂》,北京:社會科學文獻出版社,2010年版,第33頁。

[48]連玉如:《德國默克爾政府的外交與歐洲政策辨析》,《德國研究》2006年第1期,第15頁。

[49]默克爾曾于2010年歐洲學院講話中詳述其歐洲政策。主要有兩大闡釋:一方面,其強調偏向“政府間主義”的“聯盟式方法”(Unionsmethode)需與 “超國家主義”的“共同體方法”(Gemeinschaftsmethode)綜合;另一方面,還以《里斯本條約》所確定的“輔助性原則”,即“自助先行”作為指導思想。詳見連玉如:《默克爾“失敗的勝利”—試析2017年德國大選》,第48頁。

[50]默克爾多次明確反對“債務同盟”,強調歐元區團結并不等同于進行債務分擔。2018年意大利出現債務問題時,默克爾再次排除了歐洲央行對意大利進行債務減免的可能性。詳見默克爾接受《法蘭克福匯報》的采訪:https://www.faz.net/aktuell/politik/inland/kanzlerin-angela-merkel-f-a-s-interview-europa-muss-handlungsfaehig-sein-15619721.html,2019-04-01.

[51]德國是歐元引入的最大受益者,如Alessandro Gasparotti and MattthiasKullas, “20 Jahre Euro:Verlierer und Gewinner”, CEP Studie,February 2019. https://www.cep.eu/en/eu-topics/details/cep/20-years-of-the-euro-winners-and-losers.html,2019-04-01.

[52][德]馬庫斯·布倫納邁耶等著,廖岷等譯:《歐元的思想之爭》,北京:中信出版集團,2017年,第17-34頁。

[53]“歐土協議”想法由設立于柏林的智庫歐洲穩定倡議(European Stability Initiative)于2015年10月4日公布,該機構主席GeraldKnaus被視為該協議“設計師”,詳見European Stability Initiative, “The Merkel Plan – A Proposal for the Syrian Refugee Crisis,” 4 October 2015, https://www.esiweb.org/index.php?lang=en&id=156&document_ID=170 及 Deutsche Welle, “The EU-Turkey Refugee Agreement: AReview,” 18 March 2018, 見https://www.dw.com/en/the-eu-turkey-refugee-agreement-a-review/a-43028295, 2019-04-01.

[54]根據呂特、圖斯克、達武特奧盧等人接受BBC采訪。詳見BBC Documentary, Inside Europe: 10 Years of Turmoil, Episode 3, 2019.

[55]中東歐國家,尤其是維謝格拉德四國(Visegrad Group, 包括波蘭、捷克、匈牙利、斯洛伐克)中匈牙利和斯洛伐克對攤派方案的堅決反對。但為避免造成徹底東西歐分裂,歐委會及西歐國家仍爭取到波蘭對攤派方案的支持。詳見BBC Documentary, Inside Europe: 10 Years of Turmoil, Episode 3, 2019.

[56]Catherine de E.Vries and Isabell Hoffmann, “A Source of Stability? German and European Public Opinion- in Times of Political Polarisation,”Eupinions: What Do You Think, 2017/3, Bertelsmann Stiftung,https://eupinions.eu/de/text/a-source-of-stability/,2019-04-01.

[57]僅有統一貨幣政策而無統一財政政策被視作歐元區的機制性弊端。但當前法德兩國在財政統一、經濟政策等諸多領域均有明顯分歧,難以彌合。民粹勢力的興起使得各成員國從歐盟“回收權能”的呼聲漸長,一體化的深化面臨阻力。

[58]中東歐國家支持此方式,認為可將難民阻擋在歐洲之外。“歐土協議”的具體成果見:ESI, “The EU-Turkey Statement Three Years On,” 15 April 2019, https://www.esiweb.org/pdf/ESI%20core%20facts%20-%20EU-Turkey%20Statement%20three%20years%20on%20-%2015%20April%202019.pdf,2019-04-01.

[59]歐盟各成員國均未能完成歐委會制定的再安置難民數量指標。詳見https://www.dw.com/en/how-the-eus-resettlement-plan-is-failing-to-meet-its-goal/a-46473093, 2019-04-01.

[60]2017年3月,德法意西四國政府首腦在凡爾賽宮會面,要求各方有勇氣接受“多速歐洲”,詳見Federal Chancellery,“An EU with Different Speeds,” 6 March 2017, https://archiv.bundesregierung.de/archiv-de/meta/startseite/an-eu-with-different-speeds-479492,2019-04-01. 此后默克爾也曾表達過對“多速歐洲“的支持。

[61]德國仍是最受歐盟各成員國歡迎的合作伙伴,且因當前德國對待一體化態度較法國保守,有助于扮演“調和者”而非“領頭羊”的角色。詳見Anna-Lena Kirch,“German Leadership Deferred,”European Council of Foreign Relations, 29 April 2019, https://www.ecfr.eu/article/commentary_german_leadership_deferred, 04-30-2019

[62]鄭春榮:《德國安全政策新動向分析》,《歐洲研究》,2017年第1期,第142頁。

[63]Federal Foreign Office, “Review 2014 – A Fresh Look at Foreign Policy,”Feb 2015. https://www.auswaertiges-amt.de/blob/692042/cef1f6308ebdb0d2d7c62725089c4198/review2014-data.pdf, 2019-04-01.

[64]The Federal Government, “White Paper 2016 on German Security Policy and the Future of the Bundeswehr,”June 2016. http://www.gmfus.org/publications/white-paper-german-security-policy-and-future-bundeswehr, 2019-04-01.

[65]鄭春榮:《德國安全政策新動向分析》,《歐洲研究》,2017年第1期,第141頁。

[66]戰略自主(strategic autonomy)的概念最初由歐洲對外行動署(European External Action Service)于2016年6月在《歐盟外交與安全政策全球戰略》(A Global Strategy for the European Union’s Foreign and )_的發布中提出;特朗普上臺后,歐洲“戰略自主”緊迫性進一步上升。德國國際和安全事務研究所(Wissenschaft und PolitikStiftung,簡稱SWP)于2019年3月發布《歐洲戰略自主:行為體、議題、利益沖突》報告,從德國視角分析這一概念。詳見: European External Action Service, “Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe,” June 2016,https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eugs_review_web_0.pdf; Barbara Lippertet al. (eds), European Strategic Autonomy:Actors, Issues, Conflicts of Interests, SWP Research Paper, March 2019, https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/research_papers/2019RP04_lpt_orz_prt_web.pdf,《歐洲研究》,2017年第1期,.

[67]特朗普上任之后,默克爾多次提出歐洲不能再依賴的美國的保護,需將命運掌握在自己手中。在2017年G7峰會美國與其他國家不歡而散,2018年美國退出伊核協議(JCPOA)之后,默克爾均作此表態。2018年11月,在歐洲議會的講話中,默克爾強調“歐洲必須付出更大的努力將命運把握在自己手中”,詳見https://www.bundesregierung.de/breg-en/news/speech-by-federal-chancellor-angela-merkel-to-the-european-parliament-strasbourg-13-november-2018-1550688, 2019-04-01.

[68]Treaty between the Federal Republic of Germany and the French Republic on Franco-German Cooperation and Integration, 22 Jan, 2019. https://www.diplomatie.gouv.fr/en/country-files/germany/france-and-germany/franco-german-treaty-of-aachen/,2019-04-01.

[69]馬斯于2018年夏天提出這一概念,并于2018年8月使節會議上正式提出這一概念,并作進一步闡述。詳見https://www.auswaertiges-amt.de/en/newsroom/news/maas-freeland-ambassadors-conference/2130332

[70]見France24, ‘’Germany Calls for France to Give Its UN Security Council Seat to the EU,“” 28 November 2018, https://www.france24.com/en/20181128-paris-france-german-proposal-un-eu-macron-merkel-security-council-nations,2019-04-01.

[71]德國將于2019年5月26日舉行歐洲議會選舉,同日不萊梅州將舉行州議會選舉。同年9月1日為勃蘭登堡州及薩克森州州選,10月27日則為圖林根州選舉。

[72][72]Robert Vehrkamp and Wolfgang Merkel,“Populismusbarometer2018”, Bertelsmann Stiftung , 1 October, 2018.

[73] Hans Kundnani, “Why the AfD Could Be Good for German Democracy: Will It Bring an End to the CDU-SPD Consensus?,”Foreign Affairs, November 2, 2017, https://www.foreignaffairs.com/articles/germany/2017-11-02/why-afd-could-be-good-german-democracy,2019-04-01.

[74][英]瑪麗·弗爾布魯克著,卿文輝譯:《德國史:1918-2014》, 上海:上海人民出版社,2018年,第461頁。

[75]早在2017年大選前,德國選擇黨就出現內部爭論,爭論結果是支持“向主流靠攏”的時任黨主席弗拉克·佩特里(FraukePetry)被邊緣化,他在大選之后退出選擇黨。詳見Florian Mueller, “Germany’s Divided AfDSelects New Top Duo for Election,”Politico EU, 23 April, 2017, https://www.politico.eu/article/germanys-divided-afd-selects-new-top-duo-for-election/,2019-04-01.目前德國選擇黨仍難稱有完整、系統綱領,在各選區議題側重、選舉策略均不同甚至有內在矛盾。

[76]Robert Vehrkampand Wolfgang Merkel,“Populismusbarometer2018,” Bertelsmann Stiftung , 1 Oct, 2018,https://www.bertelsmann-stiftung.de/de/publikationen/publikation/did/populismusbarometer-2018/, 2019-04-01.

[77] Ibid. 據報告估計,通過大筆投資社會福利和住房建設等方式,支持率提升15%。

[78]金玲:《跨大西洋關系:走向松散聯盟?》,《國際問題研究》,2018年第4期,第34-48頁。

[79]2018年11月在歐洲議會的講話中,默克爾專門就“團結”進行闡述,分別強調成員國“需互相幫助”、“需分擔整體責任”展現團結,且“團結”是符合所有人利益的。詳見https://www.bundesregierung.de/breg-en/news/speech-by-federal-chancellor-angela-merkel-to-the-european-parliament-strasbourg-13-november-2018-1550688, 2019-04-01.

[80]塞巴斯蒂安·哈尼施著,黃萌萌譯:《德國與中國“一帶一路”倡議:初期評估》,《歐洲研究》,2018年03期。

[81]“Neue Macht - Neue Verantwortung: Elemente Einer Deutschen Au?en- und Sicherheitspolitik für Eine Welt im Umbruch,” A paperfromStiftung Wissenschaft und Politik (SWP) and German Marshall Fund ofthe United States (GMF). October 2013, p39. . 

[82]由丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、愛爾蘭、拉脫維亞、立陶宛、荷蘭以及瑞典等在歐洲經貨聯盟有相似訴求的國家組成的“小國家集團”,八國財長于2018年2月舉行會議并簽署基礎性文件。

[83]簡單而言,中東歐地區國家強調歐盟政策若強加于成員國便是“破壞團結”,而德國則認為成員國若不從歐盟大局出發,僅顧成員國一己之私才是“破壞團結”的行為。

[84]Robert Kagan, “The New German Question: What Happens When Europe Comes Apart,”ForeignAffairs, April 2, 2019. https://www.foreignaffairs.com/articles/germany/2019-04-02/new-german-question, 04-02-2019.

[85]Munich Security Conference, “The Great Puzzle: Who Will Pick Up the Pieces?,” Feb 2019. https://www.securityconference.de/en/publications/munich-security-report/munich-security-report-2019/2019-04-01.

[86]Douglas Barrie et al., Protecting Europe: Meeting the EU’s Military Level of Ambition in the  Context of Brexit, International Institute for Strategic Studies and Deutsche GesellschaftfürAusw?rtigePolitik, 28 November 2018, https://dgap.org/de/article/getFullPDF/31639, 2019-04-01.

[87]Wess Mitchell, “Anchoring the Western Alliance, Remarks of the Assistant Secretary, Bureau of European and Eurasian Affairs,” The Heritage Foundation, 5 June 2018, https://www.state.gov/p/eur/rls/rm/2018/283003.htm, 2019-04-01.

[88]?參見 2018 年 12 月 7日默克爾在基民盟漢堡全國代表大會上的演講,https://www.cdu.de/system/tdf/media/dokumente/181207-bericht-der-vorsitzenden-der-cdu-deutschlands.pdf?file=1, 04-02-2019.

[89][美]阿林·弗莫雷斯科著,啟蒙編譯所譯:《妥協:政治與哲學的歷史》,上海:上海社會科學院出版社,2016年,第423頁。

[90]鄭春榮:《“默克爾4.0政府”的內政、外交走向》,載鄭春榮主編《德國發展報告(2018):默克爾4.0時期的德國何去何從》,北京:社會科學文獻出版社,2018年,第18頁。

[91]筆者引述自參會高級官員。

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